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中国法律规范体系评估报告（第1页）

中国法律规范体系评估报告

冯玉军[1]

法律规范体系是第一个一级指标，考察我国现有的法律规范是否达到了完备、科学、民主的程度。它包括立法完备性、立法科学性和立法民主性三个二级指标，它们是评估我国法律规范的三个重要标准。其中立法完备性是法律规范体系是否完备的表现形式，是对法律规范体系形式的要求，立法科学性是对立法内容的要求，立法民主性是对立法过程的要求。

立法完备性指标。立法完备性是衡量法治体系有法可依程度的指标，通过法律体系完备性和立法机制完善性两个三级指标衡量，即考察在实体层面我国的法律体系是否完备，在程序层面我国的立法机制是否完善。

法律体系完备性指标考察我国现有的法律规范在多大程度上实现了有法可依，以及在哪些方面还存在着法律空白。具体而言，就是从专家角度，考察法律体系各个部门宪法、行政法、刑法、民商法、经济法、社会法、环境法、程序法等的完备程度、有法可依的程度；从执业者的角度，考察在立法、执法、司法和法律服务过程中有法可依的程度；从公众角度，考察法律是否存在该管的不管或法律管得太宽的问题。

立法机制完善性指标考察我国现有的立法机制是否能够保证法律的立改废释与社会的发展变化相适应。核心内容有两项：立法机制制定、修改、废除、解释机制的完善程度；是否能随着社会关系的变化而适时变化。

立法科学性指标。立法科学性反映立法符合实际的程度，包括立法符合实际程度和立法合理公正程度两个三级指标，即考察我国的立法工作在实体层面是否符合社会实际，在程序层面是否合理公正。

立法符合实际程度指标反映立法在多大程度上与社会实际相符。

立法合理公正程度指标反映立法是否公正、合理，与人们的公正观念在多大程度上相符。

立法民主性指标。立法民主性反映立法过程中民主性的程度，由立法公开性、立法公众参与和立法专家参与三个三级指标构成。除了考察我国的立法工作的开放性程度，公众和专家能够在多大程度上参与到立法工作之中也是研究的重点。

立法公开性表明立法的可接近程度，体现在法律是否能被理解；法律文本在多大程度上可获取；得到立法信息渠道是否畅通。换言之，该指标考察我国的立法工作是否公开，相关主体能够在多大程度上了解正在审议的法律草案的内容和在正式公布后查阅法律文件。

立法公众参与表现在：普通百姓参与立法的程度；公众意见在立法中被吸收的程度。该指标考察公众向立法有关方面提出意见或建议，以及意见或建议得到反馈的难易程度。

立法专家参与表现在：法学专家和其他有关专家参与立法的程度；立法吸收专家意见的程度。该指标重点考察专家向立法有关方面提出意见或建议，以及意见或建议得到反馈的难易程度。

一、立法完备性

（一）法律体系完备性

对于法律体系完备性，本项目针对社会公众、法律执业者和法学专家分别设计了问题。

1。公众问卷

表1法律体系完备性公众问卷

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续表

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从上述调查结果来看，社会公众认为“法律管得太宽”的问题在实践中并不太突出，好评和中评的比例分别有46。7%和36。3%，差评的比例仅有17。0%。相反“法律该管的不管”的问题则比较突出，差评的比例达到34。7%，占比最高。从整体上来看，社会公众对于法律体系完备性的评价是一般，以中评为最多。

在诸多法律部门之中，与社会公众具有最密切联系的无疑是有关民生和社会治理的法律，“法律该管的不管”的评价背后所反映出的是社会公众对于民生、社会治理等方面法律完备性不足的意见。在这些方面，我国制定了《劳动法》，将劳动关系以及与劳动关系密切联系的劳动保护、劳动安全卫生、职业培训以及劳动争议、劳动监察等关系纳入调整范围，确立了中国的基本劳动制度；制定了《矿山安全法》《职业病防治法》《安全生产法》等法律，对安全生产、职业病预防等事项做了规定，加强了对劳动者权益的保护；制定了《劳动合同法》《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法》，建立健全了适应社会主义市场经济的劳动合同、促进就业和解决劳动争议的制度；制定了《社会保险法》，确立了覆盖城乡全体居民的社会保险体系，建立了基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险五项保险制度，保障公民在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下，能够获得必要的物质帮助和生活保障。但是与加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新的总体目标相比，仍然存在着一定的不足和欠缺。根据十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求，需要依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规；加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。

2。执业者问卷

表2法律体系完备性法律执业者问卷

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续表

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从上述调查结果来看，法律执业者对于立法工作中法律完备性的评价最高，好评的比例为57。4%，仅有7。2%的差评。其次是司法工作的法律完备性，好评的比例为55。0%，差评比例仅有11。2%。再次是行政执法工作，分别有36。7%的好评和43。8%的中评。社会治理工作中法律完备性得到的评价最低，有27。1%的差评。

立法工作在四个工作领域中所得到的评价最高。在立法工作领域，我国已经制定了《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等专门的法律法规，对于各类规范性文件的制定程序作出了较为系统的规定。同时国务院各部委、拥有地方立法权的各地方也基本上针对自身的实际情况制定了有关法规规章和规范性文件制定程序的规定。

根据十八届四中全会决定有关完善立法体制的要求，立法工作领域中的法律需要在以下几个方面加以完善：其一，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。其二，加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。其三，明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。同时，随着修订后的《立法法》将拥有地方立法权的主体扩充至所有设区的市，新获地方立法权的各地方也需要尽快制定有关地方性法规和地方政府规章制定程序的规定，以便规范地方立法的程序。

在行政执法工作领域，我国制定了《行政处罚法》，确立了处罚法定、公正公开、过罚相当、处罚与教育相结合等基本原则，规范了行政处罚的设定权，规定了较为完备的行政处罚决定和执行程序，建立了行政处罚听证制度，行政机关在做出对当事人的生产生活可能产生重大影响的行政处罚决定前，赋予当事人要求听证的权利。制定了《行政复议法》，规定了行政机关内部自我纠正错误的机制，为公民、法人和其他组织合法权益提供救济。依据这部法律，平均每年通过行政复议处理行政争议8万多件。制定了《行政许可法》，规定了行政许可的设定、实施机关和实施程序，规范了行政许可制度，并为减少行政许可，明确了可以设定行政许可的事项，同时规定，在公民、法人或者其他组织能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织和中介机构能够自律管理、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的情形下，不设行政许可。制定了《行政强制法》，明确了设定和实施行政强制的原则，规范了行政强制的种类、设定权限、实施主体和实施程序，为保证和监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提供了法律依据。

法律执业者的评分表明，在行政执法工作中还存在着一些法律空白领域，我们认为这集中体现在行政程序法和行政征收法等领域。行政程序法是现代国家规范行政权力的基本法，它对国家机关之间的关系、国家与公民之间的关系有着深远影响。我国现阶段的行政程序法律规范分散于各类、各层级单行法之中，其内容质量不高，距离现代行政程序制度相去甚远。经过学者20余年的理论研究和程序立法的实践，制定统一法典的条件已经完全具备。行政征收是一种典型的、重要的、侵益性的行政活动，其引起的行政争议，如房屋拆迁纠纷，是近年来引起社会广泛关注和产生重大现实影响的问题。我国《宪法》和《物权法》确定了行政征收要“依照法律规定”的法律保留原则，全国人大及其常委会有义务制定相应法律，不应将该任务授权给行政机关自我规制。

在司法工作领域，我国已经制定了《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》三大诉讼法，还制定了《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》两部司法组织法。《民事诉讼法》确立当事人有平等的诉讼权利、根据自愿和合法的原则进行调解、公开审判、两审终审等民事诉讼的基本原则和制度，明确了诉讼当事人的诉讼权利和诉讼义务，规范了证据制度，规定了第一审普通程序、第二审程序、简易程序、特别程序、审判监督程序等民事审判程序，还对执行程序、强制执行措施做了明确规定。《刑事诉讼法》规定一切公民在适用法律上一律平等，人民法院、人民检察院分别独立行使审判权、检察权，人民法院、人民检察院、公安机关分工负责、互相配合、互相制约，保证犯罪嫌疑人、被告人获得辩护，未经人民法院依法判决，对任何人不得确定有罪等刑事诉讼的基本原则和制度，并规定了管辖、回避、辩护、证据、强制措施、侦查、起诉、审判、执行等制度和程序，有效保证了刑法的正确实施，保护了公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利，保障了社会主义建设事业的顺利进行。《行政诉讼法》明确规定，公民、法人和其他组织认为自己的合法权益被行政机关及其工作人员侵犯，有权依法向人民法院提起行政诉讼，人民法院依法对行政案件独立行使审判权，保障公民的合法权益。