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第四编 完善民主政治与生态文明法律制度（第1页）

第四编完善民主政治与生态文明法律制度

论作为“半部”中央与地方关系法的《民族区域自治法》

——兼论中央与民族自治地方关系的法制建构

郑毅[1]

摘要：作为我国民族区域自治制度的基本法，《民族区域自治法》在调整中央与民族自治地方关系的过程中虽扮演核心角色，实则力有不逮，充其量只发挥了“半部法”的效用。而宪法、立法法、地方组织法、国务院若干规定、自治条例等相关法律规范作为重要补强，同样在对中央与民族自治地方关系的规制上各自面临困境和局限。应以宪法的深入实施为逻辑前提，以法律解释的加强为重要路径，以法律规范的修改为努力方向，以自治区自治条例的出台为改革抓手，以《中央与地方关系法》的制定为远景目标，最终实现中央与民族自治地方关系的法制建构目标。

关键词：《民族区域自治法》半部法中央与民族自治地方关系法制建构

引言：中国央地关系的一体多元格局

中国虽然是个“单一制”国家，[2]但是在央地关系的类型上却呈现多元化特征，这是由我国地方类型的多元化所决定的：一是一般地方，即所谓的省（市）-市-区（县、旗）-乡（民族乡、镇），依据在于《宪法》第30条；二是民族自治地方，即所谓的自治区-自治州-自治县，依据在于《宪法》第4条第三款和第30条；三是特别行政区，即香港和澳门，依据在于《宪法》第31条。除此外可预见的是，在海峡两岸统一之后，台湾将成为有别于特别行政区高度自治的另一种更高程度的自治地方。[3]

由此，在我国单一制国家的框架下，衍生出了四种不同类型的中央与地方关系，即中央与一般地方的关系、中央与民族自治地方的关系、中央与特别行政区的关系以及中央与台湾地区的关系。我国央地关系的一体多元格局就此形成。[4]而在前述央地关系类型中，除最后一类以外，均基本实现了法制框架的初步建构：[5]就中央与一般地方关系而言，虽无专门法规制，但却形成了以《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律为核心，以各级各类相关法律规范为补充的法制体系；就中央与民族自治地方的关系和中央与特别行政区的关系而言，则分别通过专门法律对相关问题予以框架性规制，即与前者对应的《民族区域自治法》和与后者对应的港澳基本法。[6]

《民族区域自治法》同中央与民族自治地方关系法制化间的逻辑关联是本文的核心观照。笔者的基本判断是，在中央与民族自治地方关系的语境中，传统上被视为核心规范的《民族区域自治法》充其量仅能算作“半部央地关系法”，而这一认知将成为本文框架中我国中央与民族自治地方关系法制化建设的逻辑起点。

一、《民族区域自治法》：作为调整中央与民族自治地方关系的核心规范

作为我国民族区域自治制度的“基本法”，《民族区域自治法》显然在当前法律体系中是作为中央与民族自治地方关系领域的巴赛勒斯（Basileus）首先出场的。[7]主要可从如下两个方面展开。

（一）理论基础

第一，中国的民族区域自治制度具有双重属性，即呈现为民族因素和地域因素的综合体，因此民族区域自治制度本身的一个重要面向，就是处理中央与特定民族自治地方的关系问题。这就可以在一定程度上解释某些立场，如关凯曾指出的：“在民族区域自治制度中，民族因素是从属的（大多数自治及地方的自治民族在当地人口总量中的比例并不占多数），主要的因素是区域因素，这样国家与民族自治地方之间的关系更接近于中央政府与地方政府之间的关系，而不是国家与族群社会的关系。”[8]

第二，《民族区域自治法》是民族区域自治制度的核心法律规范。一方面，作为我国的基本政治制度之一，民族区域自治制度法制化的核心成就即体现为《民族区域自治法》的颁布与施行。该法序言第六段明确指出：“《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律”，这既彰显了其由全国人大（而非常委会）通过的特殊身份，也预设了其与其他法律中相关条款的“统领-配合”关系。由此，民族区域自治法治的核心问题和基本问题均由《民族区域自治法》加以规定。另一方面，在2011年的《中国特色社会主义法律体系》白皮书中，宪法相关法部分第四段即开宗明义地指出：“中国制定了民族区域自治法，实行民族区域自治制度，充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的权利，依法保障各少数民族的合法权益。”作为白皮书中唯一一部独段列举的宪法相关法，该法在民族区域自治制度中的核心规范地位再次获得顶层设计的充分背书。

第三，《民族区域自治法》是民族自治地方的“自治法”。中国的民族区域自治是民族自治和区域自治的结合体，[9]具有明显的地方自治属性，也就必然面临民族自治地方自治权的边界这一核心命题，其实质即为中央与民族自治地方的关系。《民族区域自治法》第4条第一款规定：“民族自治地方的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法和本法以及其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”在规范层面，这一领域的勘界虽然由《民族区域自治法》（即中央）和民族自治地方的自治条例（即地方）共同完成，但归根结底，自治地方自治条例的制定本身即以《民族区域自治法》作为依据和蓝本，这也是我国单一制国家结构所决定的中央与地方关系基本模式的制度呈现。[10]从这个角度来说，《民族区域自治法》地方自治法的属性的确在明晰自治的法律边界问题上占据核心的规范地位。

（二）规范基础

第一，《民族区域自治法》中存在大量中央与地方关系规范，大致分为三类。其一，关于民族自治地方自治权限的条款，体现为该法第三章《自治机关的自治权》。本章共27条，占该法条文总数的36。5%，在七章中篇幅最大。其二，关于上级国家机关（很大程度上即指中央[11]）的职责、权限的条款，体现为该法第六章《上级国家机关的职责》。本章共19条，占该法条文总数的25。7%，为七章中篇幅第二。其三，除了对中央、民族自治地方各自权力的静态表达，《民族区域自治法》还有部分条款对两者间的动态关系进行了初步规制，如第6条第二款：“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展”；第三款：“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，从实际出发，不断提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力，逐步提高各民族的物质生活水平”；第7条：“民族自治地方的自治机关要把国家的整体利益放在首位，积极完成上级国家机关交给的各项任务”；第8条：“上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权，并且依据民族自治地方的特点和需要，努力帮助民族自治地方加速发展社会主义建设事业”；凡此种种，不一而足。

第二，在研究和处理中央与民族自治地方关系实践中，前述《民族区域自治法》条款扮演了关键角色。其一，在研究层面，目前中央与民族自治地方关系的论文中，《民族区域自治法》相关条款已成最为重要的规范渊源；[12]而在为数不多的专题性著作中，同样对《民族区域自治法》给予了极高的重视。[13]其二，在实践层面，作为国家顶层设计的典型代表，国务院新闻办公室发布的一系列白皮书均对此做了生动的注脚。2011年10月发表的《中国特色社会主义法律体系》白皮书前文已有论及，除此外，2004年5月发表的《西藏的民族区域自治》白皮书指出：“《中华人民共和国民族区域自治法》，将民族区域自治制度确立为国家的一项基本政治制度，对少数民族自治地方在政治、经济、文化等各方面的自治权利及与中央政府的关系做了系统的规定，为西藏人民充分行使自治权利提供了有力的法律保障”。2005年2月发表的《中国民族区域自治白皮书》指出：“《民族区域自治法》是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律，其内容涵盖政治、经济、文化、社会等各个方面。它规范了中央和民族自治地方的关系，以及民族自治地方各民族之间关系，其法律效力不只限于民族自治地方，全国各族人民和一切国家机关都必须遵守、执行该项法律”。2009年9月发表的《中国的民族政策与各民族共同繁荣发展》白皮书指出：“《民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，规范了中央和民族自治地方的关系以及民族自治地方各民族之间的关系。”凡此种种，不一而足。

第三，民族区域自治法律规范的有限性使得《民族区域自治法》相关法律规制功能的相对重要性进一步提升。由于《宪法》在我国现行体制下尚不具有充分的直接实施性，故目前中央层面的重要民族区域自治法律规范其实仅有两部最具代表性，除《民族区域自治法》外，还有2005年颁布的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》（以下简称《规定》）。一方面，由于《规定》仅为行政法规，规范位阶和效力位阶均有限，这就自然决定了其辅助《民族区域自治法》实施的配角地位；另一方面，“由于制定《民族区域自治法》的实施细则条件还不成熟，《规定》主要只对《民族区域自治法》第六章‘上级国家机关的职责’的内容进行了细化”，[14]故在前述三种中央与民族自治地方关系条款类型中，《规定》仅涉及第二类“关于中央的职责、权限的条款”，对现实需求的周延性观照亦不足。由此，《民族区域自治法》作为调整中央与民族自治地方关系核心规范的地位在无形中被进一步凸显。

二、半部法：《民族区域自治法》规制中央与民族自治地方关系的局限性

虽然奠定了中央与民族自治地方关系调整核心法律规范的地位，但《民族区域自治法》在发挥这一功能时却存在较多缺憾，充其量只能算作半部央地关系法。具体可从如下五个方面予以详述。

第一，规范位阶的局限性致其无法对核心、重大或政治性较强的民族问题（包括某些中央与民族自治地方重大关系问题）作出顶层规定。作为我国的基本政治制度，民族区域自治制度从产生之初即由宪法（或宪法性文件）对核心内涵、范畴、理念和框架作出明确规定。早在1948年起草的《共同纲领》的前身——《中国人民民主革命纲领》中即将“少数民族”列为十大内容之一并明确提出：“各民族一律平等，建立民族自治区”，[15]这为后来被誉为“临时宪法”的1949年《共同纲领》中的民族区域自治条款直接提供了基础，亦构成五四宪法第3条第四款对民族区域自治制度进行原则性规定的逻辑前提。后续的七五宪法和七八宪法虽然囿于特殊历史背景有所退步，但关于民族区域自治制度的原则条款依然得以保留。现行《宪法》的民族区域自治条款则在相当程度上向五四宪法“致敬”，除原则条款外，还对自治机关的组织结构、委办事项、自治事项、重要的自治权以及上级国家机关帮助职责等核心问题予以明确。这就为作为宪法性法律的《民族区域自治法》相关规范的建构和实施奠定了基调。由此，《民族区域自治法》基本是在现行宪法民族区域自治条款框架内的拓展与细化，这也是其第1条“中华人民共和国民族区域自治法，根据中华人民共和国宪法制定”的背景所在。[16]具体到中央与民族自治地方关系调整的论域中，这一论断即体现为对于该关系调整的重大事项，《民族区域自治法》本身并无实施自主建构的制度空间，而必须以宪法的相应调整作为前提。[17]这种颇具因袭主义[18]色彩的制度格局虽是《民族区域自治法》作为基本法律的本分，[19]但当其欲以“核心法律规范”的身份介入核心、重大或政治性较强的民族问题（包括某些中央与民族自治地方重大关系问题）时，规范位阶无疑将构成重大掣肘。

第二，核心法特征导致其无法全面观照中央与民族自治地方关系的制度细节。根据《民族区域自治法》序言第六段的规定，作为民族区域自治制度的核心立法，该法对于中央与民族自治地方关系问题的观照强调框架性与全面性，这就势必导致其对具体样地关系制度的细化规制不足。现代国家治理一般被解构为立法、行政和司法三个方面，则中央与民族自治地方的关系同样可分解为中央与民族自治地方的立法关系、行政关系和司法关系三个部分。[20]然而当我们试图将这一分类逻辑带入《民族区域自治法》文本时却发现，该法对中央与民族自治地方的行政关系（即府际关系）给予了“偏颇的关注”，即大量条文围绕行政关系问题展开，而对立法关系与司法关系的观照则相对薄弱——前者仅涉及第19条和第20条之一部，[21]而后者则仅涉及第46条和第47条。因此，当实践中对这两类关系予以调整时，《民族区域自治法》将无法提供充分、坚实的规范依据。此外，即便是关于中央与民族自治地方行政关系的调整，《民族区域自治法》形式上相对规模化的条款集群亦未提供足够完整的解决方案。如对于在多数情况下构成这类关系的重要主体——上级国家机关，《民族区域自治法》虽然提及了21次之多，但从未明确其具体的内涵指向更遑论对“上级国家机关”与宪法上“国家”表述的内涵关系、民族自治地方的政府是否构成其组成部门的“上级国家机关”等细化问题的阐释。[22]这并非《民族区域自治法》立法过程中诱发的结构性缺陷，而是基于“基本法律”属性所导致的必然结果。易言之，试图通过一部《民族区域自治法》对中央与民族自治地方关系作出全面回应，并不具有制度结构上的期待可能性。[23]

第三，自治法特征导致其无法专注地对上级（乃至中央）国家机关的事权配置予以全面、深入地规制。虽理应将中央与民族自治地方关系作为核心关切之一，但毋庸置疑，自治法具有相对明确的面向性特征——地方。易言之，自治法一般更倾向于对自治地方的自治权及其行使作出详细规制，而非将中央放权、防止僭越等问题作为规范创制的第一重点。然而在形式上，《民族区域自治法》容易被误解为一个例外——其第六章以专章的形式规定了“上级国家机关的职责”。[24]其原因仍在于《民族区域自治法》作为民族区域自治制度基本法律的属性，即基于《宪法》第4条第二款和第122条的规定，《民族区域自治法》在规范使命上必须对国家如何从财政、物资、技术等各方面帮助少数民族加速发展经济建设和文化建设事业的问题做出具体规定。然而细究第六章的19个条款，如下两个问题显而易见。其一，规定较为抽象。即更趋近于将《宪法》中“财政”“物资”“技术”“经济建设”“文化建设”等表述作内涵上的简单铺陈，虽然更为细化，但仍无法从中寻觅具体的实施路径。其二，宣示性、促进性色彩较强。第六章在表述上对于具有强制性色彩的“应当”一词的使用频率为12次，分布在该章19个条文中的10个条文里。[25]一方面，另外9个没有使用强制性表述的条文，在规范语言上存在受规制主体的选择空间，即对于这9个条文所涉及的职责，上级国家机关有自主选择是否履行的可能；另一方面，即便是具有强制性表述的条文，由于《民族区域自治法》本身并未设置责任条款，导致相应的上级国家机关即便不履行职责，亦无实质意义上的法定不利后果，最终使“应当”这一看似严厉的规范方式沦为没有牙齿的“纸老虎”。总之，对于上级（乃至中央）国家机关的规制不足，在很大程度上是由《民族区域自治法》的自治法属性所决定的，亦非法律责任条款的简单补足可予解决。[26]