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论地方立法的人大主导作用（第2页）

（1）审议时间短。

由于我国地方立法关于立法草案交由审议的时间有几种规定，但都是含糊不清的，比如在会议前，还有很多是没有做出相关规定的，所以，审议人员了解法案的时间很可能是很短暂的，甚至是即将开会前才拿到了相关的草案进行浏览。[8]这样的后果很明显：审议人员飞速浏览完法案，只能对内容有一番粗略的了解，没办法进行思考和研究，也不可能提前搜集材料对所有内容理解通透，也就与提出有质量的意见无缘，间接地影响了地方人大的立法质量。

（2）审议方式少。

分组会议[9]是目前地方采用的审议方式，以讨论形式为主，而且讨论只能在组内进行，不能跨越到其他组，更不能进行辩论。因为审议人员没有进行足够的沟通，想把意见转化为法规的成功率就很小，从而导致审议人员几乎不能够对法案进行修改。

（三）完善环节地方人大主导作用现状与存在的问题

1。地方政府主导法的修改，废止提案

关于《立法法》对法的修改、废止的规定只笼统地用了准用性规范，即“适用本章（法律制定程序）的相关规定。”没有具体提及法律的修改和废止程序。于是，目前的法律修改和废止大部分都是地方政府部门主导的，先提出议题然后拿出方案，确定法规是否修改、是否废止，何时修改、何时废止，怎样修改、怎样废止。

2。地方政府主导法律解释权的运用

《立法法》明确规定：法律的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。从实践状况来看，政府部门在规章的应用问题上作了很多解释，而拥有正当的地方立法解释权的全国人大常委会的立法解释却寥寥无几，呈现立法解释权名不副实的状态，从而也感受不到人大在立法完善环节中的主导地位。虽然政府部门在法律应用过程中遇到的问题进行解释无可厚非，但出现过以应用解释之名对法规条款进行不适当的扩大解释的情况，因此并不能排除其有披着应用解释的外衣做创制规则侵犯地方人大的主导地位的嫌疑。

三、地方立法人大主导力缺乏的原因分析

总体来说，对地方人大在立法中的主导作用的影响因素出自多个方面，各因素集中作用，形成了目前地方人大没能充分发挥作用的状况。

（一）准备环节地方人大主导作用不足的原因分析

1。地方立法立项环节

（1）地方人大掌握信息少。

在现实生活中，政府部门主导负责行政管理，政府对其管理事项内容所掌握的信息也最多。行政管理涉及的范围广泛，因而能更了解各方面的情况，遇到的问题纷繁复杂，因而能更准确地把握问题。政府在汇集立法所需信息上无疑是处于优势的。在法规所涉及的事项方面，地方人大、地方人大常委会及各专门委员会和人大代表相对政府来说，能在工作中直接接触和了解到的社会信息较少，经验也严重不足。正是缺少了关注度和熟悉度，导致在信息汇聚上处于劣势，所提立法项目的数量也相应较少，导致了大多数的法规都是由政府先提出立项，然后负责起草，最后执行落实的局面。

（2）政府依法行政愿望强。

随着国家经济社会的发展，过去行政机关是依靠政策治理，现在要依靠法律治理，为了适应变化，在不失去既有地位上获得更多利益，甚至拥有更多权力，[10]行政机关只能通过主导立法这个法律途径，来保障其行政权力的行使，实现强烈的行政愿望，因而政府所提出的立法项目数量在不断增加。

2。法规起草环节

（1）政府丰厚的人力、财力资源保障。

实践中，每项法规的起草需要专业人才的支撑。从工作人员来看，根据现有的法律规定，没有对立法机关的成员做出必须储备公共政策等领域的专业知识的要求，整体能力方面有限，由于缺乏专业性导致提出的立法意见很少被采纳。[11]而行政机关有各行各业的工作人员，且多为某领域的专家，加上长期在相关领域工作，积累了一定的工作经验，他们对立法中专业性、技术性很强的问题能给出更有建设性的意见。从工作机构来看，政府拥有多种不同领域部门，队伍更加庞大，并且能够快速地组织和协调，立法机关既是执法监督机构，也是协调机构，在人员配置上也较弱，事务繁多处理能力有限，很容易让立法机关在起草上对政府部门形成依赖心理。[12]

每件法规的起草还需要大量的资金，政府有权配置各种资源，因而处于绝对优势地位。假设在实际工作中，人大政府提出某项应当立法，但政府缺少立法积极性的制度安排，政府部门完全可以用没有足够的资源保障、没有可操作性来回应，此时地方人大可能因为感到心有余而力不足放弃了。因此，政府的立项项目由政府部门起草变得理所当然。

（2）政府管理为地方立法重点领域。

现阶段，地方立法由于受到法定权限的限制，不能涉及刑法、基本经济制度等，导致大部分法规涉及的事项都与政府的管理范围密切相关，尤其是政府管理职权和管理事务是立法的重点领域。因此，起草往往是交由最了解情况的部门，政府在法规起草方面自然也就占据主导。

（二）制定环节地方人大主导作用不足的原因分析

1。提出法案环节

（1）未摒弃的传统行政思维。

回顾立法过程，过去，我国的立法权力是由中央统一行使的，具有集中的特点，现在，立法分权到地方，开始有分散的特点。过去，我国是计划体制，一切事务的中心是行政机关，都要运用行政手段，渐渐形成了高度集权的行政机构。因为深受这种体制的影响，地方立法并没有跟上立法权调整的脚步。

目前，政府还没有完全摒弃过去尊崇的“管理至上”这个理念，实际上，政府仍然掌握着实权，不断增加地方规章的数量，还企图通过地方性法规，对地方的经济、政治、文化等方面进行干预，占据立法的主导地位。

（2）政府的资源优势。

政府是资源配置的中心，有专业人才、大量资金的支撑和保障。根据法律规定，提出议案有一些硬性要求：应当有议案、地方性法规草案、关于草案的说明，还应当提供相关的立法参考资料。[13]相比处于弱势的人大，政府部门不费吹灰之力就可提出合适的法案，也导致了地方政府提案率过高。

（3）悬殊的提案能力。

人大代表的法律素质普遍不高，加上没有相关专业人才的帮助和提点，他们的意见没办法表达成一份符合规范的完整法案。人大代表在这种窘迫的情况下，只能接受立法权力流失的事实。反观政府，工作人员由于长期从事某领域工作，积累了一定的实践经验，获得了一些独到的见解。政府提出的法案质量普遍较高，通过率也较大。因此，这也是导致立法提案权不够均衡的原因。

2。审议法案环节