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党规在法律体系中的地位与作用（第2页）

由于处于继续革命运动的特殊时期，这些规范与这个时期的国法体系的整体建设，缺乏体系化和规范性，制度建设的成果缺乏定向的经验性积累，而党法的建设也与国法之间缺乏协调性。这种状况可以大致总结如下：

第一，在这一时期，以战争与阶级斗争文化规范为指导，没有明确的法治意识和法学知识储备。法学教育和法律人才的培养体系不断遭到运动的冲击，在客观上妨碍了国法和党法规范建设的进程。

第二，党法规范的政治性、纲领性特别突出，但是规范性不足。

第三，时效性很强，通常是规定具体斗争或者运动的任务，难以长期普遍适用，缺乏作为法规范的普遍性品质。

第四，缺乏与“国法”的协调意识，没有确立党在“宪法与法律范围内活动”的法治原则。

第五，制定程序、文件名称与形式随意性强，规范效力及其等级秩序体系不够稳定，执行效果取决于具体领导人的政治意志。比如，有的时候，一个并不非常正式的通知，它的效力就有可能高于党内法规乃至于党章。这种相对比较紊乱的文件以及规范等级秩序，也妨碍了党法体系化的进程。

第六，总体上未能兑现毛泽东、刘少奇等第一代领导人关于“党内法规”的法治化期待。[24]

（二）改革开放以来的党内立法

新中国成立最初三十年的法治紊乱状况在改革开放以来获得了很大的改变。改革开放以来，党内法规制度体系建设总体的表现是：与国法体系协调并进，伴随着中国特色社会主义法律体系的完善而不断进行自身的完善。我们下面简要考察一下改革开放时期党内法规制度体系的建设过程。

八二宪法奠定了“依法治国”的宪法基础。尽管八二宪法没有明确规定要建设社会主义法治国家——这一要求是在1999年以宪法修正案形式写入的——但却明确要求一切国家机关包括政党要在宪法法律范围内活动。由于宪法是国家的根本法，这已经将依法治国的规范内涵予以清晰化表述，只是需要进一步在形式上确认而已。同时，八二宪法的序言部分将“四项基本原则”规定进去，这成为衔接党法与国法的宪法依据。因为四项基本原则规定了党的领导作为我国宪法的基本原则，也为党在宪法与法律范围内活动提供了宪法原则的指引。这一时期党内法规建设集中于领导体制的调整，以及党内立法权的规范化，制定了一系列作为新时期党组织规范建设的基础性法则：1980年的《关于党内政治生活的若干准则》，这一准则的制定，显然是对“**”时期相对紊乱的党内政治生活的反思，同时也顺应了社会主义法制的要求；1990年制定了一部非常重要的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，也是2013年刚刚出台的《党内法规制定条例》的前身，对党内立法行为进行了基本的规范；2002年制定了《领导干部选拔任用工作条例》，这是对党管干部原则的法制化落实；2004年制定了《中国共产党党员权利保障条例》，这也是一部非常重要的条例，将党员在党组织内的权利予以具体化，为党内治理的民主化铺垫制度基础。同时，党还进行了党内法规的清理与规范化的工作。我们知道，无论是建章立制，还是对既有规范的系统化清理，其实都是规范体系建设的必要工作。这种工作尤其表现在近两年的力度特别大，在2012年开始对党内法规进行系统性清理，然后“立改废”并举，该立的立，该改的改，该废的废。“立改废”是有标准的，标准最核心的是党内法规制度体系与宪法法律相一致，从而与已经初步建成的中国特色社会主义法律体系相配合。2013年8月，党内法规清理工作完成。清理的结果是党内法规制度体系中的规范近四成被废止或者失效：在1978年以来制定的党内法规和规范性文件当中，废止或失效300件，继续有效467件，有待修改42件。[25]

改革开放以来党的主要领导人对于党内法规建设明确的法治化定位，是党内法规制度体系不断完善的重要政治保障。改革开放总设计师邓小平在1978年就明确提出，没有党规党法，国法就很难保障。因此为了很好地保证国法的实施，就必须要完善党法。完善党法的法制要求就是使得党法要与宪法法律相一致，从而能够在制度上保障党组织和党员干部都在宪法法律范围内活动。江泽民同志在2001年提出，各级党组织和每个党员都要严格按照党章和党内法规行事，严格遵守党的纪律。胡锦涛同志在2011年提出，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。这时已经明确提出了进行制度的体系化建设是以党章为核心的。这个表述成为2013年立法法及其所追求的党内法治的基本目标，即要建立一套以党章为核心的党内法规制度体系，使之与中国特色社会主义法律体系相配合。2013年1月，习近平同志提出要把权力关进制度的笼子里，这个笼子是什么样呢？就是胡锦涛同志所讲的，以党章为核心的、与宪法法律相一致的党内法规制度体系。

改革开放以来，四个领导集体的主要负责人，对于党内法规制度体系的法制化建设明确而连续的定位，使得党内法规体系化的进程相对顺利地向前推进。

我们大致总结一下改革开放以来党内法规建设的基本经验：

第一，通过宪法明确了“党法”与“国法”的协调性，明确了党在“宪法和法律范围内活动”，而这一明确的党内法规建设的宪法意识，在改革开放之前的党的建设中是不够明确的。

第二，历届主要领导人对于党内法规建设的法治取向具有认识上的一致性和实践上的连续性，这也是党内法规体系得以完善的重要政治保障。

第三，“党内法治”与“国家法治”面向共享性法治议题（如权力公开、反腐败、经济规制、社会保障等）相互引导与塑造，形成理性互动关系；比如，党内立法与国家立法都要追求权力的公开性，[26]党务公开，政府信息公开，都面临着反腐败的严峻任务，都需要对国家的经济社会进行规制，都需要思考社会保障、民生民权等一系列的改革结构性问题。

之所以它们具有共享性，是因为社会主义国家的执政党是一种国家型政党，职能上与国家具有较高的对应性，所以会表现为立法议题上的共享性。在这一共享过程中，会形成党内民主法治与国家民主法治的理性互动关系：有时是党内民主法治带动国家民主法治，但有的时候是反过来的，这取决于在不同系统里所进行的制度试验、具体制度效果以及规范化的实际进程。

第四，明确提出了党内法规制度体系建设的法治化要求，使之与中国特色社会主义法律体系（国法体系）实现体系间协调与匹配，推动中国现代法律体系的最终完备。因为党法与国法不协调，就不能保证党在宪法法律范围内活动。

第五，党内法规制度体系建设成绩斐然，但相对于国法体系有所滞后，成为我国法治体系完善的实践重点之一。我们正是在改革开放以来相对良好的法治建设环境当中来重新思考党内法规制度体系的完善命题的。[27]

（三）党内法规制度体系的规范性定义

党内法规制度体系是党内法治的原概念或基础概念，我们试着提供一个规范性的定义，以便涵括党内立法规范的各种现象。

党内法规制度体系，是指由中国共产党各级组织制定或认可的、以党的纪律约束力保障实施的、与宪法和法律相一致的内在统一协调的各类规范的总体。从大类来看，党内法规制度体系包括两大部分：党内法规和党内制度。

党内法规就是指2013年出台的《中国共产党党内法规制定条例》所包含的一系列的党内规范形式。党内制度指的是党内法规之外的、由各级党组织所制定的党内规范性文件，既包括《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》所界定的“规范性文件”，也包括其他较低层次党组织制定的各种规范性文件，名称通常为“决议、决定、通知、意见”等。

党内法规的地位相当于国家法律体系中的“法律”地位，而党内制度相当于国家法律体系当中“法律”之外的其他各种规范表现形式。党内法规和党内制度共同组成党内法规制度的体系。而2013年出台的党内立法法，就是对党内法规的制定以及党内法规与规范性文件的备案审查作出系统规定的两部文件。

三、党内立法权规范化：新条例释义

下面我们集中对2013年出台的《中国共产党党内法规制定条例》的要义进行解析，以便使得党员以及领导干部能够对党内法规制度体系化的工作、规范环境的制度要求有框架性的认知。

我们来看2013年的《中国共产党党内法规制定条例》总体上的定位，大致包含五个方面：

第一，是对1990年条例的替代。它不是一部全新的条例，是在总结、反思1990年条例的基础上加以完善的结果，很多的制度条文是在1990年条例相关条款的基础上进行的完善。它表明我们在改革开放以来，党内立法的进程是具有延续性的，同时又不断地在积累经验的基础上加以优化。

第二，这部条例要统一调整党章之外的党内法规的制定、修改和废止，党章的修改依据党章自身的规定。也就是说除了党章以及我们前面讲的属于党内制度的规范性文件之外，其他所有的党内法规都归这一部条例来管。

第三，作为“党内立法法”，实际上是比照国法体系当中2000年所制定的《中华人民共和国立法法》来架构的。国家层面的立法法的立法经验与实践经验，其实对2013年党内立法法是有影响的。这也进一步印证了我们国家层面的法治建设对党内法治建设起到了互动、拉动的作用。

第四，党内法规包括党章和非党章的专门法规，建构的是党内狭义的规则体系，相当于“国法体系”中狭义的法律（全国人大及其常委会制定的法律）。

第五，党内法规在效力上低于宪法和法律，在制定程序和备案审查程序中均需同时进行合宪性审查与合法性审查。这一定位的规范依据是宪法上规定的党要在宪法法律范围内活动，党内法规既然规定的是党组织怎么活动，这些法规的条文就必须保证是在宪法和法律范围内，因而在效力上低于宪法和法律。在制定程序和备案审查程序当中，要同时进行合宪性审查和合法性审查，因为要保证党内法规既要符合法律又要符合宪法，就必须同时对党内法规进行合宪性审查与合法性审查。这点要求，在我们下面要讲的党内法规与规范性文件的备案规定当中有更加明确的规定。