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全国人大常委会委员长的角色定位（第2页）

委员长的职能不是一成不变的，应随着时代变迁而不断调整完善。有学者预言：“随着中央集体领导体制的健全和依法治国进程的加快，全国人大常委会委员长作为中央最高核心决策层的一员，在党和国家政治生活中将发挥越来越重要的作用，中国的民主政治建设也必将迎来更加辉煌的明天。”[21]在法治中国建设逐步推进的历史进程中，全国人大常委会委员长的职能将会不断地调整与完善。

第一，政治惯例法律化。在我国，由于宪法制度的不完善而需要大量惯例做补充，但许多惯例不完全符合宪法解释，有的甚至与宪法精神南辕北辙，它们在实际操作中不断地歪曲着本来就不完善的宪法规范。在我国的宪政实践中，这些非宪法性的政治惯例影响很大，它们像毛细血管一样布满政治体的全身，因为它们是真正有文化根基的，是中国权力场习惯的办事方式，也符合全社会都习以为常的思维。[22]委员长的职权及其实际行使，有许多来自于成文法之外的政治惯例，需要通过宪法法律予以规范和定型，确保委员长行使职权能够有法可依。

第二，“暗含的职能”显性化。传统法学将法律看作主权者的意志，立法机关无论是一个人还是多人，都被虚构为单一主体。“法哲学可能愿意把立法机关当成一个黑匣子，并不打开给政治学家看。换句话说，代表立法机关的黑匣子在逻辑上是以渊源的身份标示法律渊源的单一性，至少在典型意义上，好像它具有作为法律文本的单一作者的特点。”[23]法律一旦通过，统一的、无分歧的主权者意志便告形成。人大常委会是集体行使职权，常委会组成人员通过会议来表决法案，委员长的真实作用被淹没在拟制的单一立法机关之中。实际上，委员长的职能既有“明显的”，也有“暗含的”。[24]明显的职能是容易看得出、以明显的形式表现出来的影响；暗含的职能则是难以辨识的、隐藏的影响。因此，有必要增加立法过程的透明度，将委员长的活动置于阳光之下，使公众不仅能看清其“明显的职能”，也能了解“暗含的职能”。

第三，强化不同角色间的协调。帕森斯的角色丛理论认为：“每一社会地位包含的并不是一个单一相关的角色，而是一个角色序列。社会结构的这种特征产生了角色丛的概念：社会关系相互交叉，人们只要占有一定的社会地位就必然承担各种角色。”[25]角色丛的存在，说明了社会角色的复杂性和角色之间的相互关联性。在社会中，角色不是孤立存在的而是与其他角色联系在一起的。任何一个人都不可能仅仅扮演某一种社会角色，而总是扮演着多种社会角色，他所扮演的多种角色又总是与更多的社会角色相联系的所有这些就构成了角色丛。在西方民主政治之下，“国会议长的角色之所以难以扮演，主因其存在许多内在的冲突性。也即‘他是以某种特定路线之代表人的身份被选入国会，但是之后却应无偏袒与公正地维护国会的庄严；他是合议且无上下隶属关系所组成之议会的成员，但是却必须为了国会庄严与秩序的利益对他的同事采取某些措施；他是归功于多数而取得他的职位，但是却被托付予保护少数的任务。’所以担任议长的人，一定要具有很强的人格特质：他懂得何时应该保持中立，何时应该为党效劳；懂得如何与其他国家机关来往与斡旋；懂得何时应尊重多数，何时应保护少数。”[26]全国人大常委会的运作过程有别于西方的议会，但委员长的处境有些方面类似于西方的议长。可以说，角色丛理论对分析委员长的角色问题，是一个有用的分析工具。在我国，全国人大常委会委员长同时还是全国人大代表，全国人大常委会组成人员，全国人大主席团常务主席，全国人大常委会的机关首长，全国人大常委会党组书记，中央政治局常委会成员，暂时代理国家元首。罗传贤指出：“纵令我们可以一一穷举立法者所需扮演的全部角色，但仍无法得到一个圆满理论，以供立法者作为角色认知时的行为准则，因为我们无法指出何时立法者应扮演何种角色是正确的。”[27]这对委员长职能的认知，同样也是适用的。因此，如何协调这些角色间的冲突，无疑是一项亟待研究的重要课题。

第四，发挥对外交往的优势。关于委员长职能的理解，人们往往聚焦于内政，而对外交方面的职能则鲜有涉及。1993年3月乔石在八届全国人大一次会议上的讲话：“全国人大及其常委会的外事工作是我国对外工作的组成部分。要积极开展与外国议会的交往，增进与外国议会和人民之间的了解和友谊，促进议会间和国家间友好合作关系的发展。”[28]2016年3月9日张德江在第十二届全国人民代表大会第四次会议上所做的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》指出：全国人大常委会贯彻党和国家外交工作总体部署，充分发挥人大对外交往的特点和优势，积极开展同外国议会和多边议会组织的交流合作。

人民代表大会制度60多年的历史，是一个坚持与发展、加强与完善、改革与创新的发展过程。“历史在发展，时代在前进。人大制度和人大工作不断面临着新形势新情况，只有不断回答新课题、应对新挑战、解决新问题，才能保持根本政治制度的生机和活力，才能赋予这一制度以新的内涵和使命，实现与时俱进。”[29]人民代表大会制度面向未来、面向实践、与时俱进，能够把中国人民的意志和力量凝聚起来。学术界有责任从理论上正确地理解委员长的职能，以充分发挥全国人大及其常委会在国家立法中的主导作用，提高立法质量。

[1]华东政法大学法律方法研究院教授。

[2]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，人民出版社2014年版，第9页。

[3]《毛泽东传（1949—1976）》（上卷），中央文献出版社2003年版，第324页。

[4]阚珂：《“委员长”名称是怎么来的》，《法制日报》2014年5月6日，第3版。

[5]《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社2014年版，第27-28页。

[6]李建国：《关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉的说明》，《人民日报》2015年3月9日，第4版。

[7]王清秀：《人大学》，中国政法大学出版社2014年版，第176页。

[8]李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记》（下），新华出版社2006年版，第852-853页。

[9]《叶剑英选集》，人民出版社1996年版，第500页。

[10]《彭真文选》，人民出版社1991年版，第473页。

[11]同上书，第613—614页。

[12]《彭真文选》，人民出版社1991年版，第613页。

[13]《万里文选》，人民出版社1995年版，第586页。

[14][英]J。S。密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年版，第71页。

[15][德]霍尔斯特·海因里希·雅科布斯：《十九世纪德国民法科学与立法》，王娜译，法律出版社2003年版，第33页。

[16]刘政：《人民代表大会制度的历史足迹》，中国民主法制出版社2008年版，第81页。

[17]徐高峰：《全国人大常委会委员长称谓的确立及其职能演变》，《党史博览》2014年第9期。

[18]《布莱克维尔政治制度百科全书》，邓正来等译，中国政法大学出版社2011年版，第630页。

[19]罗传贤：《立法程序与技术》，五南图书出版股份有限公司2014年版，第367-368页。

[20]罗传贤：《立法程序与技术》，五南图书出版股份有限公司2014年版，第369页。

[21]徐高峰：《全国人大常委会委员长称谓的确立及其职能演变》，《党史博览》2014年第9期。

[22]马岭：《我国国家主席制度的规范与实践》，《法学》2014年第4期。

[24][荷]亨克·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐：《成文宪法》（上册），陈云生译，北京大学出版社2007年版，第307页。

[25][美]罗伯特·K。默顿：《社会理论和社会结构》，唐少杰等译，译林出版社2006年版，第63页。

[26]陈淑芳：《民主与法制》，元照出版公司2004年版，第281页。

[27]罗传贤：《立法程序与技术》，五南图书出版股份有限公司2014年版，第398页。

[28]乔石：《乔石谈民主与法制》（下），人民出版社2012年版，第335页。

[29]沈春耀：《推动人民代表大会制度与时俱进》，《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2013年版，第207页。