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中国法律规范体系评估报告（第2页）

法律执业者的评分表明，司法工作领域中法律的完备性介于“基本上有法可依”和“一些领域还存在法律空白”之间。在现阶段，司法工作领域中法律的完善应当着眼于司法改革的需要，为司法改革举措提供法律的依据，例如针对跨行政区划的人民法院和人民检察院等新的组织形式、司法人员分类管理制度、司法责任制度、司法人员职业保障制度等司法改革措施，人民法院组织法和人民检察院组织法就应该增加相应的规定。

在社会治理工作领域，我国制定了《律师法》，为完善律师制度，规范律师执业行为，保障律师依法执业，发挥律师在社会主义法制建设中的作用提供了法制保障。制定了《公证法》，规范公证活动，保障公证机构和公证员依法履行职责，预防纠纷，保障自然人、法人或者其他组织的合法权益。制定了《人民调解法》，完善人民调解制度，规范人民调解活动，及时解决民间纠纷，维护社会和谐稳定。制定了《信访条例》，保护信访人的合法权益，维护信访秩序。

法律执业者的评分表明，社会治理工作中的法律完备性在四个工作领域中最低。这是由于与当前推进社会治理体制创新的目标相比，社会治理相关的法律还存在着许多空白。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。具体而言包括改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾机制，健全公共安全体系。这就需要改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调处化解矛盾纠纷综合机制。改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法制轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全。

3。专家问卷

表3法律体系完备性法学专家问卷

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续表

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从上述调查结果来看，法学专家对于整个法律体系的完备性评价是基本完备，针对不同领域法律的完备性评价则呈现出一定的差异。其中评价最高的是刑法，好评的比例有68。1%，接近了比较完备的程度，评价最低的则是社会法，差评的比例有62。5%，接近于许多领域不完备的程度。相对而言，刑法、诉讼与非诉讼程序法、民商法在完备性上得到了较高的评价，经济法、宪法和宪法性法律、行政法得到的评价比较中等，社会法在完备性上仍有较大的提升空间。以下我们针对不同法律部门的评分进行深入分析。

从图1和图2可以看出，法律体系完备性指标得到的总体评价是基本完备，好评的比例为38。1%，中评的比例为36。6%。分群体来看，社会公众与法学专家对法律体系完备性的评价相对比较接近，而法律执业者的评价则要高于前两者。我们认为，这表明针对立法、行政执法、司法、社会治理等具体工作而言，我国现有的法律体系较为完备，基本上能够满足法律执业者的工作需要。但是从普通社会公众的一般观感和法学专家的专业视角来看，我国现有的法律体系仍有相当的完善空间。

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图1法律体系完备性公众、专家、执业者对比

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图2法律体系完备性好、中、差评比例

（二）立法机制完善性

从图3和图4来看，各方主体对于我国立法机制完善性的评价均较差，认为法律的立改废释跟不上社会变化的问题在实践中比较严重。分群体来看，社会公众的差评比例达到了33。6%，法律执业者的差评比例为46。6%，法学专家的差评比例最高，达到了51%。我们认为社会公众给出差评比例较高的可能原因在于许多亟待法律调整的、与社会公众日常生活密切相关的领域迟迟没有出台相应的法律；法律执业者给出差评比例较高的可能原因在于法律的立改废释与社会变化之间的脱节导致许多法律实务工作缺乏有效的规范指引；法学专家给出最高的差评比例的可能原因在于从学理层面来看，我国立法权运行的制度安排存在着较大的问题。

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图3立法机制完善性公众、专家、执业者对比

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图4立法机制完善性好、中、差评比例

立法机制是关于立法权运行的制度安排。立法过程具有科学性是科学立法的必然要求。为了提高立法质量，《立法法》对立法程序特别是全国人大及其常委会的立法程序作了较为具体的规定。针对我国立法现状，还需要完善以下几个方面：一是将立法规划和计划的编制作为立法程序的首要环节。五年立法规划、年度立法计划是立法活动有目的、有步骤地开展的重要保证。应当建立立法项目征集和论证机制，在充分论证必要性和可行性的基础上，科学确定立法项目，提高立法的针对性、及时性和系统性。二是完善法律法规起草机制。法律法规的起草对立法质量至为重要。应当对法案起草部门、委托起草、起草要求等提出明确要求，建立健全科学合理的法案起草工作机制。三是建立立法内容评估机制。对提请审议的法律法规草案中主要制度规范的可行性、出台时机、实施的效果及可能出现的问题，进行出台前评估。对已经颁布实施的法律法规，适时开展立法后评估，了解实施效果和存在的问题，为适应实际情况发生变化适时修改法律法规提供科学依据。

（三）立法完备性总体评价

从图5和图6可以看出，立法完备性指标得到的总体评价是基本完备，其中立法机制完善性得到的评价相对低于法律体系完备性，我们认为这表明我国的立法完备性从静态层面来看表现相对较好，但是从动态层面来看则仍有进一步改善的空间。

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图5立法完备性总体评价

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图6立法完备性好、中、差评比例

二、立法科学性

（一）立法符合实际程度

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图7立法符合实际程度公众、专家、执业者对比

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图8立法符合实际程度好、中、差评比例

从上述调查结果来看，各方主体对于我国立法符合实际程度的评价都较为一般，认为法律规定存在着不符合国情与实际的问题。分群体来看，社会公众给出的总体评分最高，但是其也给出21。9%的差评比例；法律执业者给出的总体评分居中，但是其给出了最高23。5%的差评比例。我们认为，这表明法律规定与实际国情之间的脱节对于社会公众的日常生活和法律执业者的日常工作可能造成了较大的影响，使得这两个群体对于立法符合实际程度的评价与法学专家存在一定的差异。

对于法律规定和实际国情之间的脱节，周旺生教授曾经将之形象地总结为“笨法”和“劣法”。周旺生教授认为笨法和劣法的表现形式是多样的，它们直接从负面影响法律法规获得实效：其一，许多法律规定滞后问题严重，或者存在不适当的超前现象，若实施前者往往阻碍社会发展，若实施后者则失却必要的社会基础。其二，许多法律规定不合国情、地情、民情，不切实际，难以贯彻实施。例如有些关于行业内部规范、习俗民情等方面的法律本没有必要制定，即便制定了也难以实行；有些法律则并非实际生活所急切需求的。其三，有些法律在条件尚不成熟的情况下匆忙制定，缺乏严肃和慎重的态度。其四，有些法律虽然本身并不存在问题，但是在起草时没有充分考虑实施这些法律所需要的人力和物力保障。[2]苏力教授也曾经以破产法的实行状况为例进行分析，指出立法活动并不仅仅是一种政治行为，同时也是一种经济活动，因为立法以及此后的司法必然耗费社会资源，带来一定的收益，总是涉及社会资源的有效配置问题。因此立法活动不仅要坚持效益优先的原则，还必须关注立法本身是否坚持了效用最大化的原则，这就要求立法应当注意市场条件下的经济运作规律，注重实证性研究，从实际出发。[3]这也就解释了为何各方主体都对我国立法符合实际程度给予了较为一般的评价。