奇书网

社会主义法治体系法治国家与行政程序法（第2页）

（四）统一的行政程序法是司法机关的“指南针”

统一的行政程序法可以“给法院一个必须遵循又可以继续发展的基本方针”[20]。对于司法审查制度来说，以程序为中心来审查引起争议的行政决定是一种便捷的途径。也就是说，当处理某一行政争议的时候，法院可以通过要求行政机构经过更公正的程序进行质证，提供更为全面的事实根据等方法来审查行政决定，无须立即对行政决定作出实体上是与非的判断，或者无须对行政机构提出新的实体性的标准和要求。[21]在行政机构显然违反一项法定程序性规定的情况下，法院则可以以此为理由要求其重新考虑或撤销自己的决定，而无须费脑筋去审查决定的实体内容。如果根据法院的要求，行政机构依照法定程序的规定重新去作决定的话，也许不用法院，他们自己就可以纠正其在实体上的违法与不当支持并作出不同的决定。当然，这一切都只是在讨论法院进行司法审查活动的一些技巧，绝不是说对行政决定的实体性审查是不重要的。[22]统一的行政程序法对法院进行审查行政活动提供指引。行政法基于学科的属性，调整的事项和范围非常广泛，与此相伴而生的行政实体法规范性质繁杂、数量庞大，并且行政法规范具有变化频繁的属性，这就给司法机关试图通过行政实体法规范审查行政活动的合法性的任务显得非常艰巨，在如此众多的行政法实体规范中寻找到判断行政活动合法与非法的规范实属不易，鉴于这种倾向，制定一部统一的行政程序法典，可以使得问题迎刃而解，行政机关不必完全囿于行政实体性规范的约束，首先可以运用行政程序性规范来判断行政行为的合法与非法，因为，很多违反行政实体性规范的行政行为在程序上往往也是违法的，所以，制定一部统一的行政程序法对于司法机关判断行政行为的合法与否显得非常重要和紧迫。

（五）统一的行政程序法为地方立法提供指引

中国行政程序立法已经走了一条先地方、后中央的立法路径，2008年4月17日，《湖南省行政程序规定》的正式公布打破了统一行政程序立法沉闷的局面。[23]随后，地方性行政程序方面的立法不断涌现，如《浙江省重大行政决策程序规定》《辽宁省重大行政决策程序规定》《江苏省行政程序规定》《兰州市行政程序规定》《宁夏回族自治区行政程序规定》《聊城市人民政府重大行政决策程序规定》《山东省行政程序规定》等。地方性行政程序立法的不断推进，也出现了一些问题，那就是关于行政程序的地方性立法缺乏统一的指导，每个地方关于行政程序的立法无论在内容上还是在形式上都不尽相同，有的差异还非常大，无论是重大决策程序规定还是行政程序规定，在完全考虑地区差异的情况下，地方性的程序方面的立法在内容上或者是体例上都应该差异不大，之所以我国地方程序性立法差异较大，究其原因就是缺乏一部中央层面的统一行政程序法的指引，因此，制定一部统一的行政程序法典，是我国当前一段时间非常紧迫的任务。地方性行政程序立法不断推进，关于行政程序方面规定的内容也不尽相同，因此，需要一部统一的行政程序法典提供指引。

（六）统一的行政程序法是防止腐败发生的“预防针”

“一个清晰划分的、透明的、可审查的、公民可对其起诉的行政程序，也是在公共行政领域防止腐败的一个重要手段。”[24]行政法的价值抑或使命是控制行政权、保障公民权，权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，一切有权力的人总是滥用权力，并且他们将权力的运用发挥到极致。因此，必须控制权力的滥用、控制腐败的发生。现在反腐败主要通过三种方式进行：一是教化反腐；二是惩治反腐；三是制度反腐。相对于其他两种反腐途径，依法治国背景下特别强调制度反腐，将反腐纳入法治化的轨道。从1990年《行政诉讼法》提出符合法定程序是行政行为合法性的必要条件之一后，从此确立了行政程序在行政法治中的地位。行政程序法为公民提供指引，当公民认为行政机关存在违法或者腐败的情况下，可以采用行政诉讼的方式寻求救济，从而为行政机关敲响了警钟，要求行政机关依法行政、合法行政，杜绝违法与腐败的行为，从而达到控制行政权、保障公民权的目的。制定一部统一的行政程序法典可为政府、为所有行政主体实施公法行为提供统一的、规范的、标准的“操作规则”，以防止滥权和腐败。[25]

五、结束语

英国学者威廉·韦德说，随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人容忍。随着风险社会的不断发展，社会事务的不断增加，与之相伴而生的行政权也呈现出各种样态，行政权的行使更需要法律进行规范、控制和约束，同时又需要以更加开放的态度来赋予行政权更加柔性的方式进行社会事务的管理和规范（如行政指导、行政合同、行政计划等），面临传统实体法、事后法控制行政权的式微，现代社会更需要在事前、事中来控制和规范行政权，以保证行政权在合法合理的轨道上运行，而行政程序法作为一种有效的控制和规范行政权的机制和方式，在现代国家中扮演着无比重要的角色，世界上任何一个国家都没有一部被称为行政法的法典，囿于行政法法典化的困难，世界上大多数国家采取的办法是行政法的部分法典化，行政法部分法典化的成功例子就是世界上为数不少的国家制定了统一的行政程序法典。我国于十八届四中全会确立了依法治国的战略，建设社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，是社会主义依法治国的总目标，社会主义法治体系、建设社会主义法治国家不能没有一部统一的行政程序法的支撑，因此，加快行政程序法理论研究、推进行政程序统一立法，是当前我国行政法学者和立法部门的当务之急。衷心期盼中国统一行政程序法的落地、生根、发芽、开花与结果。

[1]中国人民大学法学院博士研究生。

[2]Aioure：ABs，MiriamLichtheimed。&trans，（1973），Berkeley：UyofiaPress，61，68。转引自杨寅：《中国行政程序法治化》，中国政法大学出版社2001年版。

[3]姜明安：《行政程序研究》，北京大学出版社2006年版，第18页。

[4]林纪东：《行政法之法典立法问题》，载张剑寒等：《现代行政法基本论》，台湾汉林出版社1985年版，第273页。

[5]周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第3-4页。

[6]参见应松年：《中国行政程序法立法展望》，《中国法学》2010年第2期，第10页。

[7]张文显：《建设中国特色社会主义法治体系》，《法学研究》2014年第6期。

[8]朱瓯：《两岸行政程序法制之比较研究》，中国人民大学出版社2008年版，第13页。

[9]姜明安：《行政程序研究》，北京大学出版社2006年版，第19页。

[10]叶必丰：《公共利益本位论与行政程序》，《政治与法律》1997年第4期。

[11]EberhardSchmidt-Aβmann教授：《中国未来行政程序法结构》，《中国行政程序法：起草资料汇编》（上），中信出版社2004年版，第45-46页。

[12]同上书，第46页。

[13]章剑生：《行政程序法基本理论》，法律出版社2003年版，第5页。

[14]EberhardSchmidt-Aβmann教授：《中国未来行政程序法结构》，《中国行政程序法：起草资料汇编》（上），中信出版社2004年版，第46页。

[15]章剑生：《行政程序法基本理论》，法律出版社2003年版，第27页。

[16]季卫东：《程序比较论》，《比较法研究》1993年第1期。

[17]章剑生：《行政程序法基本理论》，法律出版社2003年版，第28-29页。

[18]EberhardSchmidt-Aβmann教授：《中国未来行政程序法结构》，《中国行政程序法：起草资料汇编》（上），中信出版社2004年版，第46页。

[19]姜明安：《行政程序研究》，北京大学出版社2006年版，第19页。

[20]EberhardSchmidt-Aβmann教授：《中国未来行政程序法结构》，《中国行政程序法：起草资料汇编》（上），中信出版社2004年版，第46页。

[21]J。L。Mashaw，DueProtheAdinistrationState，（1985），YaleUyPress，p。26。

[22]杨寅：《中国行政程序法治化》，中国政法大学出版社2001年版，第90页。

[23]参见应松年：《中国行政程序法立法展望》，《中国法学》2010年第2期，25页。

[24]IngerHanisch《简介：中国行政程序法咨询重点》，《中国行政程序法：起草资料汇编》（上），中信出版社2004年版，第6页。

[25]姜明安：《行政程序研究》，北京大学出版社2006年版，第19页。