奇书网

第一节 公共图书馆财政预算的管理（第1页）

第一节公共图书馆财政预算的管理

维持公共图书馆正常运行、提供服务的资金主要来自于当地的公共财政，预算资金是公共图书馆组织资源、提供服务、开展活动的主要资金支撑。对一个组织而言，“预算是仅次于复式记账法和复印机的最常用的管理工具”[1]。因此，编制好公共图书馆的年度经费预算、管好用好资金、争取更多支持，特别在单位年度预算不足的情况下争取拿到追加经费，组织与图书馆服务数量和质量相匹配的资金，是保障图书馆正常开放、为社会提供服务的前提条件，也成为公共图书馆管理的主要内容之一。

公共图书馆的预算管理主要分为两个方面：单位财政预算的管理和单位内部预算的管理。

一、财政预算的概念和基本方法

预算是对未来一定时期内收支安排的预测和计划。因此，预算的涉及面非常广，有财政预算、部门预算、单位预算、企业预算、内部预算、项目预算等，即使财政预算，也并非只指中央预算，每一级政府都有本级财政预算。对于公共图书馆而言，关心的预算主要是本地财政预算、单位财政预算和单位内部预算。

现代预算起源于19世纪的英国，大概可称得上唯一起源于政府而非企业的管理工具。财政预算[2]是政府活动计划的一个反映，它是经法定程序批准的、政府在一个财政年度内的财政收支计划，体现了政府及其财政活动的范围、政府在特定时期所要实现的政策目标和政策手段。

预算不仅是一种财务工具而且也是现代管理的重要管理工具的原因，是管理者可以通过预算对计划进行组织，对资源进行调配，对管理过程加以控制，对计划实施过程进行监督，对不恰当的计划进行调整，对绩效进行考评。前几年，有相当多地方的公共图书馆陷入双方指责的境地：政府说建了新的公共图书馆仍门可罗雀，因而得出居民不需要公共图书馆服务的结论；公共图书馆则说是政府资金投入不足，缺乏吸引读者的文献资源和提供专业服务的专业人员。我们现在基本上知道这是因为政府对公共图书馆的投入没有达到临界水平[3]，这如同对企业的投入没有达到可以开工生产的状态。尽管这个道理简单得如同私人要购买汽车不仅要支付汽车的价款，还要准备支付“落地费用”和汽油费用一样，财政投入没有超过临界点的公共图书馆与没有加汽油的汽车一般，都是摆设，其本质是没有做好公共图书馆的建设和运行的预算，其结果是不仅没有产生出相应的效益，而且使已经投下去的资金全部成为无效投资，浪费了公共资源。

编制年度经费预算的方法主要有基础法和零基法。基础法是指在上年度公共图书馆的年度预算基础上，根据事业任务的增减而相应增减年度经费的预算编制方法。使用基础法编制预算，由于在一般情况下总会存在物价因素、增资因素等，所以采用基础法编制的年度预算，总会大于上年度的年度预算。

我国在财政预算的编制办法上曾经长期使用基础法，其间还有相当长一段时间实行财政经费包干。1993年开始，我国部分的省（市）开始试行零基预算法，1995年出台的《预算法》中明确提出了编制部门预算[4]的要求，1995年11月2日，《预算法实施条例》的颁布，标志着部门预算和零基预算正式成为我国法定的预算编制模式。2000年，我国财政进行了部门预算的改革试点，其中中央财政试编了教育部、农业部、科技部以及劳动和社会保障部四个部门的预算[5]，自2002年起扩大了试行范围，到2004年基本推广到全国。因此，从理论上说，现在各地财政都应该采用零基预算法编制预算。

零基法是指以零为基础，按照本年度的事业任务来编制经费的预算方法。这种方法要求每个部门系统地评估和审查所有的项目和活动（包括现有的和新的项目）；审查以项目的产出（绩效）和成本为基础进行；强调以管理决策为核心，数字导向的预算为辅；并且要求加大技术分析的比重。[6]零基预算最初是由美国德州仪器公司的彼得·派尔在20世纪60年代提出，之后被部分发达国家的企业所采用，并取得了良好的效果。[7]

从理论上说，由于零基预算是对每项支出从实际出发进行预算，所以从总体来看，完成单项支出的预算会比基础法小，因而更科学，也更容易发挥财政资金的使用效果。

尽管部门预算中规定使用零基预算法对各事业单位进行预算，但在实际工作中，一方面物价水平总是不断上升，另一方面真正使用零基预算法来编制预算是一个极为复杂的过程，甚至有人认为即使在最先提出零基预算法的美国，其零基预算执行的结果实际上是不成功的，预算的基数依然在发挥着作用，零基预算在中国的实际运用情况也是不尽如人意的[8][9][10]，更何况编制预算者的思维惯性还会往基数法上去靠，这就不难理解编制出来的年度预算一般还是比以前年度会有所增加，很少出现经常性项目经费比去年减少的情况。因此，对公共图书馆而言，做大基数仍然是做大预算的有效方法。

我们在编制图书馆年度预算（部门预算，“一上”）的时候，应该结合两种预算方法，如果零基预算计算出的数额低于上年基数时，应该认真找一找是否在编制时有计算错误，或者有漏项的发生。另外，编制预算实际上是图书馆通过经济核算办法规划下一年度图书馆的工作，预算支出是事业任务在资金上的反映，而图书馆财务人员对图书馆下一年度的整个事业任务的思路、计划、数量、质量的了解与掌握程度肯定远不如馆长，所以，馆长必须亲自参与预算的编制。

各地财政部门在编制预算时采用的方法并不一定相同，不仅是财政管理制度，而且具体财政官员对公共图书馆事业任务的理解、上年度的财政收支状况、本年度可能会发生的特殊情况等都会影响到预算结果。

对于公共图书馆来说，政府以何种方法编制财政预算，重要的不仅仅是方法，更重要的是思路。基础法注重的是历史，其前提是承认以往的预算是准确的，采用的是有多少钱办多少事的思路，预算时往往不注重绩效。而零基法则把预算的前提建立在事业任务的数量、质量和绩效之上，其背后支撑的理论是政府购买服务，采用办多少事需要多少钱的思路。因此，公共图书馆工作、管理、预算编制和经费争取的思路与方法必须随之改变。

二、公共图书馆预算的编制与争取

公共图书馆的预算是指政府为履行向人民群众提供公共图书馆服务的职责而编制并经立法机构批准的公共图书馆年度经费收支计划，是当地政府财政预算的组成部分。

不容置疑，公共图书馆是政府保障人民群众基本阅读、信息获取和文化活动等基本权利的制度安排。“十六大”以后，建立覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系成为构建和谐社会的重要组成部分，“十七大”报告又提出以完善公共财政体系来建设和完善公共文化服务体系，公共图书馆的建设和发展因此进入了公共财政的视野。宏观上，全国公共图书馆的财政拨款和经费支出近年来呈快速增长态势，其支出在2005—2009年的五年间，平均增幅达到17。262%。但从结构分析，由于这几年间是公共图书馆硬件建设的发展期，因而增加的支出中建设专项占的比重很大，正常运行经费的增幅相对较小。同时，公共图书馆的年度经费总支出在国家财政总支出中的比重则从2005年的0。0921%逐年下降，2009年只占0。0795%。[11]2010年全国公共图书馆总支出64。36亿元，总支出纵向相比虽然比2009年增加3。7亿元，增幅6。1%，但同全国财政总支出89874。16亿元相比，只占0。0716%，又下降了近0。008个百分点。可以算出，如果2010年仍能如同2005年达到财政总支出的0。0921%，公共图书馆总支出应该达到82。77亿元，比实际净增18。41亿元。

大多数公共图书馆经费不足还表现在另外一方面。2010年公共图书馆的总支出为64。36亿元，但总的拨款数仅为58。37亿元，两者相差6亿元，这说明公共图书馆2010年的总支出中，有6亿元来自创收、赞助、合作等，而非财政拨款。虽然从2011年2月起，全国公共图书馆根据《文化部、财政部关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》（文财务发[2011]5号）的文件精神实行免费开放，基本服务全部免费，中央财政也因此拿出18亿元用于补贴三馆的免费开放，但由于这些补贴全部用于中西部地区，而因免费开放减少收入最多的却是东部地区。所以，免费开放后，东部地区的公共图书馆需要更好地做好预算编制、经费追加和争取经费等工作。

公共图书馆经费不足固然有各地财力因素的影响，但就公共图书馆本身而言，价值彰显不够致使社会地位低下，以至于得不到社会和领导的重视；预算编制粗糙、组织资金乏力和资金管理不善等内部因素也是造成经费不足的重要原因。

（一）预算的组成

在目前部门预算下，公共图书馆的支出预算由四个方面组成。

1。人员经费

公共图书馆服务需要许多资源共同发生作用，缺一不可，但其中又确实以专业人才为最宝贵的资源。公共图书馆专业人员的数量受制于图书馆的人员编制。专业人才队伍素质的高低，受到多种因素的影响，但人员经费的多少，也是吸引人才、留住人才、稳定队伍的重要因素。

由于采用了计算机管理，事业单位的人员信息目前已经实现人事与财政两个部门的共享，公共图书馆因此已经不需要自行编制正常的人员经费预算，而是由财政部门根据数据库的人员信息表自动套取人员定额产生公共图书馆的人员经费预算。

人员经费是公共图书馆专业人员劳动报酬的经费保障，尽管不需要人工编制，但在使用中，人员经费预算有着双重控制作用：不仅需要有相应的经费，还需要有相应的指标，如工资总额或工资基金等。目前，绝大多数地区的公共图书馆均实行绩效工资制，但对其中的绩效工资部分，各地图书馆的做法一般均按照人事和财政部门的要求分配，但总体上还没有跳出平均主义和“大锅饭”，也有少数地区鼓励包括公共图书馆在内的事业单位实行内部分配制度改革，对工资总额管理有着特殊的政策，如允许实行工资总额包干，允许按公共图书馆业务绩效与工资总额挂钩，鼓励图书馆内部按考核拉开档次分配。因此，公共图书馆需要根据自己的内部管理机制的实际情况，编制单位内部的人员经费预算（详见本章第二节）。

2。经常性项目经费

经常性项目经费就是我们平时习惯所称的运行经费（但这里已经不包括人员经费），包括了办公费、水电费、专项业务费、设备保养费、委托业务费等。

虽然平常听到反映最多的是购书经费不足，但实际上经常性项目经费的多寡才是公共图书馆馆长最为关心的问题。因为经常性项目经费直接关系到图书馆能否正常开放和开放程度问题。曾在调研时发现过这样一个案例：某图书馆因为缺乏供暖经费，采用了租掉一半面积的馆舍来保证另一半面积的供暖支出的办法，维持开放。此法虽然确实做得呆板，但说明经常性项目经费不足对公共图书馆正常开放的影响之大。

3。发展性项目经费

发展性项目就是我们平常说的专项经费、专款，主要包括了更新改造、设备大修、设备添置等一次性的项目经费，有时也包括一次性的业务支出，如出版经费、古籍数字化、古籍征集等经费。这部分预算中，除了因维护正常开放需要保证有完好的馆舍、设备外，还有因形势发展而对馆舍提出的功能性改造、新技术的运用等需要的经费。另外，这部分经费中可能会含有一些人员支出经费，如有些图书馆因人员编制不足，政府允许使用若干公益性岗位（或合同制职工）的经费也放在这个类目中。

发展性项目经费具有数额大、一次性拨款的特点，实行专款专用。今年有项目，明年不一定会再有；今年没有项目，明年不一定没有。所以，笔者常把这两种项目经费简单理解为：经常性项目经费主要保障了图书馆维持“简单再生产”，而发展性项目经费主要是让图书馆“扩大再生产”。

发展性项目经费不足虽然不影响眼下的正常开放，但却关系到公共图书馆长远的发展，甚至影响到战略目标的实现。如果发展性项目经费中还有涉及安全设施设备更新改造的专项经费没有落实，就无法消除安全隐患，从而引发安全事故。

作为公共图书馆的管理者，在发展性项目经费的使用上，需要经常考虑的问题是如何通过努力把一次性的项目演变成为常规的服务项目，使这个项目的专项经费成为明年的经常性项目经费而进入公共图书馆正常的经费预算盘子。

4。购书经费

购书经费其实也是发展性项目经费，但由于公共图书馆的特殊性，财政部门一般要求单独编制购书经费预算，把购书经费从发展性项目经费中单列，财政预算科目为“图书资料购置费”。

文献资源是公共图书馆提供服务的要素之一，甚至可以说是基本前提。各地“图书资料购置费”科目包含的内容不完全相同，大部分地区的购书经费包括了图书购置、报刊征订和数据库购置费用，还可以包括分编加工的耗材费用等。也有地方的购书经费中不含数据库订购费，而将数据库订购费作为专项经费单列，个别地方甚至将报刊征订费也单独开列。购书经费的多少对于公共图书馆服务的影响程度，在图书馆业界以外可能并不很理解，而且原来对文献资源建设所需的预算又没有定额可套，因而在预算编制中，公共图书馆与财政部门都有较大的随意性，最后下达的购书经费预算往往是根据财政状况，或者领导对图书馆的重视程度而定，是一种沟通、协商的结果，甚至是博弈的结果。文化部、财政部在《创建国家公共文化体系示范区标准》中已经明确了人均藏书和年度新增图书指标，尽管并非所有地区都参与创建，但却具有了一种比较权威的参考依据，而且指标比较科学。《公共图书馆服务规范》中提出了一个年度人均购书经费指标的下限，由于这个下限低到实在不足以保障公共图书馆正常开放的需要，而地方政府在参考这种标准、指标时，一般只求达到下限符合规定，所以，原来购书经费很少甚至没有购书经费的公共图书馆可以利用这个规范来争取预算经费，而一般的公共图书馆无法利用其作为争取增加购书经费的依据。

针对以上各项经费的特点，我们在编制预算时，需要针对各项预算不同的特性，特别是不适合套用定额预算的科目，需要特别进行争取，并把争取的重点放在经常性项目经费上。