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第一节 公共图书馆财政预算的管理（第3页）

虽然如此，这类大型项目缺少预算经费可能会影响图书馆开放的安全和可持续发展，而如果地方财政当年超收，财力充足，争取追加预算一般又有相对充分的时间，因而通过力争，仍会有较大机会。

（四）经费的争取

千万不要轻信公共图书馆经费不足的原因是当地经济欠发达。公共图书馆所需要花费的支出与当地的财政总支出相比肯定是九牛一毛，不然无法解释即使身处同一地区的公共图书馆，其年度经费状况也存在较大差异，许多事实证明财政对公共图书馆的拨款与当地经济实力并不成正相关。实际上，经费的多少与我们自身的工作有着很大的关系。

在争取经费上，公共图书馆首先需要树立政府购买的观念。按照目前政府购买的理论，公共图书馆提供的服务越多、质量越高，公共财政就应该按照服务的数量和质量拨付资金，支付更多的经费。在这样的前提下，公共图书馆的管理者才会有信心彰显价值，充分利用“自由裁量权”，运用正确的方法和技巧开展经费争取工作。

1。加班工资的争取

我们一直被一些非专业或不负责任的报道误导：国外的公共图书馆每天开放时间甚至达到24小时。于是我们尽量延长开放时间，全年没有闭馆日，以为这是最好地履行了公共图书馆的理念。后来我们发现，国外的许多公共图书馆不仅在节假日闭馆，而且每周会闭馆一天或半天。但当读者已经形成公共图书馆没有闭馆日的观念时，我们就只能咬牙坚持每天开放。

这种做法带来的最大问题是，馆员在节假日上班，需要按《劳动法》发放加班工资。然而，相应的政府部门却并不这么认为。作为公共图书馆的管理者，有的馆长采用了要么加班（没有加班工资）、要么走人的高压办法，这即使不能简单地被认为是没有作为的表现，也会因此影响员工的积极性，降低工作质量。对于节假日需要正常开馆，馆长要么有足够的工作人员安排馆员调休（但这个办法基本不可行，因为法定节假日的调休需要一调三，而国内大多数公共图书馆编制紧张），要么争取加班工资。因而，争取加班工资就成为保障节假日开放的重要前提。

争取加班工资，一是可以与财政部门作沟通，如果成功，则可以将加班工资编进年度预算；二是可以与人事部门作沟通，将加班工资核进工资总额，则财政部门就会据此增加图书馆的加班工资预算。不管通过何种途径，一般最后将其放入发展性项目经费。争取的过程确实比较难，许多图书馆没有争取成功，原因在于：（1）争取工作没有持之以恒，碰了一两次钉子，就作罢了。（2）在争取时准备不充分，没有把加班的原因、加班的数量等讲清楚。（3）在必要时，馆长没有勇气和决心。某馆馆长到人事局（当时人事和劳动社保在机构上还是分开的）争取加班工资，事先按照图书馆开放时间、各岗位设置明细、现有人员岗位安排、加班应得的工资倍数计算出全年加班工时的数量，除以40小时即为加班天数，乘以馆内平均工资，得出全年加班工资的金额，然后申请增加工资总额。人事局的相关负责人非常认真地核对了计算数据，虽然无误，但仍以政策原因拒绝。数次沟通无果后，馆长某一天再去人事局争取，并当面打通了劳动社保局相关负责人的电话，询问作为事业单位的公共图书馆员工发生加班是否需要计发加班工资、如何计发加班工资，劳动社保局答复按《劳动法》执行。然后，馆长对人事局的官员说：“你也听到我向劳动社保局咨询的结果，所以，今天如果不能得到批准，我回馆后就只能宣布和公告图书馆将缩短开放时间，所有节假日闭馆，这必然引起读者投诉，只要一天到馆读者量的百分之一向市长投诉，就是几十封投诉信，一旦领导责问，我只能如实汇报，所以我必须做好接受处分的准备，虽然我不希望你们因此被问责，但这种可能性又确实很大，如果发生这样的结果，我现在就表示歉意。”于是，申请获得批准。当然，这种办法只能偶尔为之，既要有勇气，又要有准备，而且还要有技巧，否则会弄巧成拙。

2。公益性岗位编制的争取

大多数公共图书馆事业编制都是很多年以前确定的，本来就不足，而新增的工作任务日益增多。进入21世纪以来，随着对公共图书馆使命理解的加深、新技术的运用、阅读推广活动的大量开展、全国文化信息资源共享工程的推进、古籍保护计划的实施等，公众对公共图书馆的期望值越来越高，公共图书馆的工作任务数量和质量已经不可同日而语，更何况还有一些图书馆在馆舍扩建后，也没有相应增加编制，更使得图书馆的专业人员数量吃紧。

一些公共图书馆把技术运用作为减少人力、减轻工作的手段，殊不知新技术的运用往往是需要增加而不是减少专业人员，如数字技术的运用，尽管增加了读者获取信息的便利，扩大了读者群，但并不会使公共图书馆的到馆读者减少，因而结果是使得图书馆必须在保持原有专业岗位的前提下，增加一批有IT学科背景的专业人员岗位。

由于公益性岗位经费与事业编制人员经费在管理上稍有不同，一般都以公益性岗位编制数乘以人均定额来一次性计入年度预算，一旦发生超支需由图书馆自己解决。也正因为如此，一旦发生节支，也就由图书馆自由支配。所以，公益性岗位编制的多少，对图书馆平衡经费关系甚大，如果发生超支，图书馆很少有其他资金可用来弥补。

争取公益性岗位与争取人员经费实质相同。图书馆要做的工作主要有：按照工作任务的数量和质量，核定各部门的岗位职数，按开放时间和工作任务计算出工时数，以此得出需要的工作人员总数，与现在编制数（包括事业编制和公益性岗位编制）进行比较，差额部分就是需要争取的公益性岗位的数量。不要以为这些计算可以随心所欲，人事部门、财政部门在数据计算上比我们更专业，因此，我们的计算还是实事求是为好，让人事部门、财政部门既看到我们作出的成绩，又认可我们的诚信，这对经费争取工作会有帮助。

由于公益性岗位编制的核定几乎每年都有，而且毕竟公益性岗位与事业编制的人员在管理上要求不同，相对于各地编制委员会核定公共图书馆事业编制的严格程度而言，公益性岗位编制的核定相对较为简单和宽松。

3。购书经费的争取

公共图书馆的文献资源建设是公共图书馆开展服务的基础条件之一。李国新教授在考察日本公共图书馆后撰文认为，日本的公共图书馆事业发达，与法律对公共图书馆的文献资源建设的保障有直接的关系，如规定公共图书馆图书的最低藏量不少于5万册，开架册数的最低标准不低于人均2。5册，年新增图书不少于开架册数的18～17[14]，并认为政府对公共图书馆的投入必须超过“临界水平”，否则形不成公共图书馆的服务能力和对读者的持续吸引力，都是无效投入，形成了浪费[15]。

大多数领导并不了解购书经费与公共图书馆的发展和对读者的吸引力有如此大的关联，甚至不了解公共图书馆在经济和社会发展中的重要作用，这并不奇怪，而只是提醒我们需要做好宣传、解释和争取工作，也需要我们拿出工作成绩。在这个前提下，我们向政府争取增加购书经费的报告中，需要有以下几个要素。

（2）需要寻找国外数据。这可以在相关文献中寻找依据，提请领导注意国外对公共图书馆的重视和公共图书馆的作用，正视国内图书馆在购书经费上与国外的差距。由于国内财政实行“分灶吃饭”，还没有完全走出建设型财政圈子而真正成为公共财政体系，绝大多数公共图书馆的年度经费预算不可能会宽松，这是体制的综合结果。2010年，国内人均公共图书馆经费不到5元（按13亿人口计算，下同），人均购书经费为0。84元[16]，是2008年美国人均购书经费的3%，英国人均购书经费的3。4%，相当于日本20世纪60年代人均购书经费的水平[17]。

（3）需要纵向数据支撑。如近几年本馆购书经费的拨款情况、使用情况，读者利用图书馆情况，形成对比，效益上升则成为增加购书经费与读者利用相对应的理由，效益下降则成为文献资源不能满足读者需求而需要增加购书经费的理由。

（4）需要横向数据对比。如与本地区经济社会水平相近的公共图书馆购书经费的数据，以反映本馆购书经费的不足。主管部门对这类数据很敏感，而且关系到面子问题。笔者在申请购书经费时，发现主管部门在其他指标上都以深圳、杭州、东莞等城市为参照，因此请深圳、杭州、东莞等城市的图书馆提供了购书经费数据。后来听说在讨论增加本馆购书经费时，就有相关负责人说我们至少不能低于某某市吧，结果申请得到了批准。

4。专项业务费的争取

专项业务费主要与图书馆普通借阅以外的业务相关，如讲座、展览、读者培训、读书活动、信息编印、学术研讨等。原来把这些业务当成图书馆的辅助业务，而现在都已经成为核心业务。

由于专项业务费难以编制准确的预算，所以就成为财政在安排年度预算时的调节池，宽裕时多给、紧张时少给。而对公共图书馆来说，这些业务数量每年都在增加，费用也逐步上升。因此，专项业务费的争取，对图书馆的活动开展意义重大。

争取专项业务费，要套定额非常困难，从严格意义上来说，即使在编制年度预算时，专项业务费也只是估算。例如，全年安排讲座多少场、平均每场多少支出；展览多少场，平均每场多少成本；培训多少名读者，平均每名读者的培训费用是多少，等等。我们知道，讲座的讲师不同，支出就不同，本地讲师与外地讲师的支出也不同。所以，就专项业务费而言，争取工作的优劣决定预算的多少。如在讲座上，尽管大部分讲师都不是名家，但从一年讲座计划中拿出两三位著名讲师，在争取经费时告诉财政官员某某今年也会被邀请来做讲座，这就可能会把平均讲课费标准定得高一点。

在专项业务费的争取上，最能反映政府购买理念。昆山市图书馆编印《决策前沿》的信息资料，并将其送给当地的党委、政府和各机构的领导。有一次昆山市市委书记在一份《决策前沿》上作出批示，肯定了信息的价值，并要求财政给予支持。于是，昆山市图书馆年度预算中仅信息编印经费就达到18万元。

（五）争取经费的技巧

在与许多馆长交流时，发现争取经费上有工作简单化的、有缺乏勇气的、有缺少策略的、有不懂得感情投资的、有不知要寻找和抓住机会的。争取领导和有关部门的支持、获取图书馆服务和发展的资金，除了要成绩、要理由，还需要技巧。

1。充分利用“自由裁量权”

自由裁量权是一种法律词语，在这里是指人大或政府给予财政部门根据某些实际情况在一定额度内作出决定拨款或不拨款的自主权，是当地人大或政府对财政部门的一种授权。我们知道，地方财政预算和决算需要通过人大审查通过才能执行，地方财政资金平时的拨付，都需要市长的审批。但前面说过，地方财政在预算年度的收和支是一个动态的过程，与年初人大通过的预算肯定有不一致的地方。在安排年度预算时，也会留有余地。到年底时，因为财政超收、机动财力等要把多余的财力安排出去。由于财政年终决算的时间非常紧张，而被我们视为大额款项的资金，与地方财政的收支相比仅是九牛一毛，因此，在年底财政决算结账时，财政部门必须行使自由裁量权来支配结余资金，而这时就应该是我们争取资金的机会。这时最要注意的是，所申请的资金额度不能超过自由裁量权，所以，事先了解这个授权很有必要。

2。平时加强沟通和联络

除非至交，否则朋友间最忌“有事有人、无事无人”。所以，公共图书馆的相关领导必须经常与相关部门的领导和工作人员联系，多汇报、多交流、多沟通，这样，在争取经费时才不会使人感到突兀，甚至厌烦。例如要更新设备，最好是设法邀请财政部门的相关人员一起到拥有这种设备的外地图书馆去学习参观，让他们亲眼看看、亲身体验，如果确实好，那么你在申请此专项经费时，就不容易被轻易拒绝。

3。把图书馆的成绩送出去

利用媒体、馆刊、简报、网站等，主动把图书馆取得的成绩宣传出去，并在宣传时要注意带上相关部门，让相关部门自然觉得图书馆所取得的成绩就是它们的成绩。2010年，苏州市财政局在媒体宣传财政成绩时，把苏州图书馆分馆建设列为财政支持后的一大成绩。这时，我们千万不可以为别人抢了我们的成绩。在苏州图书馆建设分馆的数年中，财政部门确实支持很大：增加了购书经费、配置了图书调配车辆、拨专款更新计算机管理系统等，支持分馆建设是千真万确的事，成绩中有财政的功劳也是千真万确的事。现在把公共图书馆所取得的成绩，通过财政角度来阐述，比公共图书馆自己宣传要可信得多。而且，财政部门最讲求资金效率，当它们认为我们的成绩值得纳入它们的总结并宣传时，一定是认为我们在使用财政资金上非常有效率，值得肯定，值得进一步支持。可以想象，如果当图书馆的工作成绩变成了某个部门的工作成绩时，图书馆再找它们争取支持时，想必不会被拒绝。事实也一再地证明了这个道理。

公共图书馆的馆长应该积极寻找在公共场合、媒体等露脸的机会，行使扮演公共图书馆挂名首脑、传播者、发言人等角色的职责，宣传图书馆的理念和取得的成绩，成为一名公共图书馆精神的“布道者”和优秀的社会活动家。这不仅可以形成良好的社会形象，也对争取财政经费等起到良好的辅助作用。

5。充分借助话语权

图书馆行业中存在着许多有话语权的人，如人大代表、政协委员等。许多政策和措施都由来于“两会”上的议案、提案，而且，通过议案、提案，可以让党委和政府对公共图书馆事业有所重视。笔者在2008年委托全国政协委员在全国“两会”期间递交了《履行政府责任，构建覆盖全社会的公共图书馆服务体系》提案，文化部非常认真地给予了答复。广东省立中山图书馆的流动图书馆项目，起因就是李昭淳馆长利用省政协委员的身份，联合几名省政协委员在广东省“两会”期间递交提案，而这个项目的启动，使得广东省立中山图书馆每年有500万元（后来增长到600万元）的经费，在各个县级图书馆建立省图书馆的流动图书馆，带动了广东省县级图书馆的发展。

6。请外地同行帮忙

在工作汇报上，也存在“外地的和尚好念经”的情况。有时，领导对下属汇报的成绩会心存疑虑，对下属反映的问题和困难会认为夸大其词，而如果这些出自不存在利益相关者之口，却认为比较可信。有一年，陕西省的一位副省长要到苏州图书馆考察，陕西省图书馆谢林馆长得知后，敏锐地觉察到这是一个机会，立即打电话给笔者，希望笔者设法让这位副省长知道陕西省图书馆购书经费严重不足。笔者在接待这位副省长时，有意提起对陕西省图书馆非常熟悉，引得这位副省长征询笔者对陕西省图书馆的看法和意见，本人顺水推舟说陕西省图书馆设施和服务都不错，但资源不足，购书经费还比不上我们一个地市级图书馆。这位副省长回去后没几天，就批准为陕西省图书馆增加购书经费。