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2 2 土地流转中的农民土地权益（第2页）

土地流转往往不是农民内部的封闭的行为，它涉及土地管理部门、土地形式上的所有权主体以及大宗土地流转中的资本方等。每一方参与主体基于自身力量、行为目的等，其行为各有不同。

2。2。2。1农民（户）

农民是土地流转过程中最重要的参与主体，尤其在承包地和宅基地使用权的流转中是最直接的参与者。不过，在农村，农民并非以个人的身份参与经营或流转，而是以家庭为单位的户为主体，即农户。根据学者卜范达和韩喜平对农户的理解，“农户是指生活于农村的，主要依靠家庭劳动力从事农业生产的，并且家庭拥有剩余控制权的、经济生活和家庭关系紧密结合的多功能的社会经济组织单位”[61]。

随着我国近年来经济的发展和城市化的推进，农户在一定程度上进行了分化。以农户和土地之间关系的紧密程度划分，主要有三种群体或阶层：Ⅰ专业农户，Ⅱ兼业农户，Ⅲ离农农户。Ⅰ专业农户占大多数，即使是部分成员外出务工，家人仍然继续经营农业，农业收入是其唯一的收入来源或至少是其家庭收入构成中不可缺少的部分；Ⅱ兼业农户进城后没有获得稳定的就业与收入条件，农忙时回乡进行农业生产，农闲时外出务工，农业收入和务工收入共同构成家庭收入；Ⅲ离农农户是指那些虽然其身份关系没有脱离农村集体，不过家庭收入已经不再依靠经营土地来获取的农户，这部分农户在城市稳定就业并获得收入，可以在城市体面生存。

由于对土地经营收入的依赖程度不同，对于土地流转而言农民（户）不再是一个需求相同的整体，而在行为中表现出不同的特征（见表2-3）。Ⅰ专业农户以土地为生，土地是其**，对于土地流入需求较大但坚决反对不可逆转的土地流出。Ⅱ兼业农户半工半农，土地仍是其收入的重要来源，一般表现为“男工女耕”或“老耕少工”的家庭分工模式，在农忙时外出务工人员帮忙进行农业生产，所以对这一阶层而言，土地流入的需求不高，也不愿意高租金将土地不可逆转地流转出去。目前，这个阶层在农村较为普遍。Ⅲ离农农户已经脱离依靠土地收入维持生活的情况，因此他们几乎不再经营土地。对于他们而言，通过流转土地获取高额租金是其根本追求，谁给出的租金高，他们就将土地流转给谁；资本具有较强的支付能力，因此土地往往会从他们手中流向资本。这类农户是农村中处境最好的一个阶层，不过人数非常的少。他们对土地流入几乎没有需求，但出于传统的乡土观念的考量，也不会将全部土地不可逆转地流出。关于这点，将在后面详述。

表2-3不同阶层农户土地流转行为特征

值得注意的是，不管农民如何分化，其行为依然在一定程度上存在相似性。首先，农民在行为中表现出较强的被动性，容易受到行政力量的强制。农民在土地流转尤其是集体建设用地流转中的选择权很容易受到行政力量的干预而无法行使，而当利益受到侵害的时候又通常借助非正规的渠道进行解决。其次，农户人数较多，组织化程度却低，很难形成集体行动；加之农户阶层之分化导致的诉求不同，更进一步导致农民内部难以达成一致。

2。2。2。2村民委员会成员

在中国乡土社会的权力结构中，村民委员会成员是不可或缺的一部分。对于他们的分析，排除“全心全意为人民服务”型和完全谋取个人私利型的两种典型代表以外，也有学者从“双重角色”“经纪模式”与“守夜人”“撞钟者”的角度去研究村民委员会成员的身份及行为特征[62]。然而，在推进农村土地流转的时代背景之下，无论是在土地流转还是在土地增值收益分配的过程中，村民委员会成员绝不是消极的“守夜人”或“撞钟者”。相反地，作为农村土地的实际掌控者，他们是农民中的一员，同时也是国家和基层政府与农民之间联系的纽带。在这样的双重身份之下，他们谋利的行为既不是服务于国家和基层政府，也不是服务于农村，而是服务于自身的利益。为了实现自身的利益，他们游离在不同的身份之间，成了游离于农民之外、处于农民和乡镇干部之间的独立而又矛盾的利益群体。这种身份的矛盾决定了其行为的特殊性和不稳定性。

一方面，作为联结农民和基层政府的一级自治组织，村民委员会与基层政府的关系密切。由此，村民委员会成员可以在利益的分配中获得超过一般村民的高额的利益，并且，他们从基层政府获得一定的补贴收入，这就使得他们在一定程度上依附于基层政府。村民委员会成员由于身份的特殊性，在国家或基层政府和农民利益发生冲突的时候，为了换取更多的财政补贴收益、基层政府的政治保护以及特权默许等利益，他们更多地选择牺牲农民的利益倒向基层政府。

另一方面，村民委员会成员本身就是农民，当土地流转中作为农民可以获得的预期利益大于他们作为村民委员会成员的时候，他们就会偏离基层政府而选择站在农民一边，从而获得更大的利益。同时，村民委员会成员是由村民任免的，为了得到农民的认可，也要求其在行动时照顾农民利益的实现。在这种情况下，村民委员会成员又需要积极寻求农民利益实现的路径，从而获得农民对其身份的认可和作为农民可得之经济利益。

综上，村民委员会成员这种身份的特殊性，决定了其在行为选择上的矛盾性。行为选择的矛盾，又往往是建立在利益（当然这里的利益不仅仅表现为物质利益或经济上的利益）最大化的基础之上的。因此，村民委员会成员在土地流转过程中的行为倾向表现出明显的不稳定性特征。乡村社会的传统文化和道德要求也强化了这种不稳定性。目前城市化发展对农村土地流转这一国家政策和目标的推动，加剧了他们在行为选择上的不稳定性。这也使得村民委员会成员不得不在这种矛盾的身份之下寻求国家或基层政府和农民两边都满意的最优方式。这样看来，村民委员会成员更像是杜赞奇（PrasenjitDuara）笔下的“经纪人”，他们并不属于传统官僚体制，却是国家实现其对乡村社会的治理的助手；他们处身于国家与乡村社会之间，在帮助国家的同时借以实现自身的利益；然而他们又不是完全意义上的经纪人，借着双重身份获得双重利益的同时，又不免陷于身份所致的结构性尴尬之中。他们只能不断地更换自己的角色来换取自身利益的最大化。更有学者指出，“与其说是村干部（即村民委员会成员）通过服务于国家或社区实现了赢利，不如说是村干部在利用国家与社区赢利，所以他（们）是典型的、独立的‘经济人’，完全合乎经济学关于经济人理性假设的全部特征”[63]。

2。2。2。3中央和各级地方政府

政府作为农村土地流转的重要参与主体，其参与形式包括宏观调控和直接干预两种。宏观调控是指政府不作为经济主体而是以制度、政策制定或执行的政治主体的身份，在农村土地流转过程中规范、引导土地流转，但并不参与土地流转收益分配；直接干预是指政府以经济主体的身份参与农村土地流转的运行并分享一部分土地流转收益。在农村土地流转中，中央政府代表国家，并不直接参与土地流转利益的分配，其参与形式主要是宏观调控；各级地方政府尤其是基层地方政府则由于其兼具行政职能及经济职能的特殊属性，不仅通过行政执法落实中央政策，引导和规范农村土地流转，同时又以经济主体的身份直接参与农村的土地流转运行、分享土地流转收益。

第一，中央政府与各级地方政府的宏观调控。

从法理上讲，“国家作为政治实体（而非经济实体）是没有自己独立的利益的，因此全世界几乎所有民主国家的宪法都宣称其国家的利益就是全体人民的利益”[64]。在土地流转过程中，由于并不改变土地的所有权性质，因此国家并不能如同通过土地征收获得土地出让金的方式分享土地流转的收益，由此我们暂且假定国家在农村土地流转过程中是没有经济利益可得的。那么，国家就承担着超越利益的立法者和公众利益的保护者的角色。

从立法的角度，立法权不应垄断在一个涉及自身利益的机构或部门。梳理土地流转法律和政策可以看出，在我国，由全国人民代表大会及其常务委员会和国务院（本书以“中央政府”代称，因为对于农民来说，不管国家的组织架构如何，面对国家的时候其目标就是自我利益的实现，而“中央”一般是农民对国家最高权力的朴素认知[65]）制定、修改土地流转法律、政策，确立农村土地流转之宏观目标。它们通过考虑土地利用的效益和社会、政治、生态环境的稳定等因素制定和变革土地法律、法规，指导实施试点工作，并将各级政府试点得来的经验予以制度化。它们通过法律、法规的发布和完善，逐渐使我国农村土地流转制度走向规范化和法制化的道路。

从公众利益保护的角度，我们很难想象，如果不诉诸国家法律和依赖政府的公正来保护公众的利益，人民将如何自处。作为宏观调控者，中央政府在土地流转中必然要站在国家发展和农民长期利益实现的角度，以保护耕地、规范流转，实现土地资源的优化配置为行为目标，为农村的土地流转制度制定基本法律，指明前进方向，并通过监督具体政策的执行来鼓励和开展农村土地的流转工作，最终实现农民土地权益的落实。

地方政府是中央政府与农民以及土地流转市场之间的纽带，一方面是中央政策的执行者，另一方面又可以在法律和政策允许的框架内进行改革。这就决定了各级地方政府在土地流转的间接参与中既有对中央政府的依附性，又有一定的自主性。首先，地方政府始终存在对中央政府的依附性，法律和政策框架是地方政府进行制度改革的界限。主要的土地流转制度的运行权和决策权始终掌握在中央政府手中，“为了取得中央政府的政治信任，地方政府的所有决策都被要求遵守中央政府的大政方针政策，否则会产生可置信的经济与政治惩罚成本”[66]，这当然是地方政府不愿看到与承受的。其次，根据法律，各级地方政府又有不同的权力配置，财政压力和政绩激励会促使地方政府在允许的范围内进行改革。省级政府可以根据本行政区内的实际情况在法律允许的范围内制定土地流转的具体实施办法，根据试点实践积累的经验制定适合本行政区的土地流转政策。市（县）级政府根据省级政府制定的实施办法出台实施细则，进行具体操作并在实践中积极开展试点工作推进土地流转。乡镇政府在制度设计上距离农村最近，在农村土地流转中具有非常重要的作用，它直接管理农村土地流转并进行指导。不管是哪一级的地方政府，都在土地流转中承担了指导、支持和协助的职责。另外，各级地方政府往往具有招商引资的能力，能为农村土地流转提供更多机会。

从图2-4反映的信息可以看出，中央和各级地方政府自上而下的指导机制规范了土地流转；自下而上的反馈机制为完善农村土地流转提供了建议。这一过程确保中央和地方各级政府通过宏观调控的形式能够间接参与到农村土地流转的运行机制中来，为促进农村土地流转奠定制度基础。

图2-4中央和地方各级政府对农村土地流转的间接参与

第二，各级地方政府的直接干预。

地方政府作为中央土地政策的具体执行者，是中央政府意志在地方的代表。但是地方政府又要兼顾地方经济利益和政治效益的提升，在很大程度上又是最直接的土地利益分享者。因此在事实上，地方政府不可能是中央政策不走样的执行者。地方政府出于政绩压力和经济利益的驱动，其行为特征与中央政府的偏好和考虑并不完全一致，导致地方政府对中央政策有选择性地执行。出于有别于中央政府的经济利益和政治效益的考虑，地方政府直接参与农村土地流转，分享土地流转收益。

地方政府要追求经济利益。在农村土地流转中，地方政府的经济利益来源主要有这样两种：一是土地流转收益分配份额，主要是建设用地流转的收益分配份额；二是后续管理费用，以及企业、产业税费。此外，由于土地非农用与农用相比具有较高的报酬率，地方政府要实现财政收入和经济产值的迅速扩张，就必须将土地资源给边际报酬率比较高的非农部门和产业。[67]基于此目标，地方政府还会有农地非农化的冲动。

出于经济利益和政治效益的双重动力，地方各级政府积极参与、推动甚至“强制”农村土地流转，又由于其兼具经济主体、制度安排者和政策执行者等多重身份，其在政策的制定和执行过程中不免有“与民争利”的行为可能。

2。2。2。4资本方

随着第二、第三产业的发展和农村城市化的推进，不仅农村集体土地流转在本集体经济组织内部的农户之间小规模进行，而且土地集约利用和规模经营已经成为趋势。乡镇企业的发展也使得招商引资成为必要。国家鼓励建立健全土地流转市场，新的土地流转主体和流转方式由此诞生。企业或专业大户成为农村土地流转的重要参与者。在土地承包经营权中承包地流入方的企业或专业大户以及在集体建设用地流转中的用地企业主要以市场主体的身份出现。作为完全的市场主体，企业或专业大户的行为选择就是实现经济利益最大化。在土地流转过程中，企业或专业大户追逐利益最大化的行为特征主要表现为规模经营、农地非农化、寻租政府权力以及风险转嫁等。

首先，企业或专业大户介入农村土地流转尤其是承包地的流转，获得大面积的承包地，通过投入大量资本、使用先进机械、现代管理技术等进行农业生产，形成规模经营，创造较之农民分散经营更多的土地经营收益。企业或专业大户对于流入的承包地承包期限一般不会很长，而且没有深厚的情感，为了追求更高额的短期土地经营利润，甚至不惜破坏性地使用土地。其次，为了追求更高的收益，部分企业或专业大户通过流转获得大量承包地以后，在耕地上办厂、建房，开采挖掘地下矿藏等，从根本上已经改变了耕地的农业用途。企业或专业大户流入土地需要支付租金，为了获取足够的利润，往往会种植经济效益较高的经济作物而非粮食作物，导致大规模的土地流转造成农地非农化或非粮化。再次，资本的本性在于追逐利益最大化，企业或专业大户为了追求利益最大化，其行为往往与政府和国家的长远目标相冲突。为了实现自身的利益追求，企业往往通过向政府寻租，通过非正规渠道获得土地流入或获得特权默许进行违法经营，以谋取高额利润。最后，部分企业借租地之名进行非农经营，流转期满后被改造的土地之恢复却多由农民承担；有的企业由于对项目风险预期不足、资金不充分等原因，在开发过程中难以为继而逃之夭夭，无法兑现的土地租金和其他补偿以及土地农业使用的恢复风险则全部转嫁到农民身上。

2。2。3土地流转中农民土地权益的潜在风险

根据前文对农村土地流转中各参与主体行为特征的分析，我们可以清楚地看到，各参与主体不同的发展目标决定了他们不同的利益诉求，进而使他们表现出不同的行为特征。同时，又“因地权主体（在土地流转中即表现为各参与主体）的社会关系强弱不同，围绕集体地权的利益争夺造成乡村社会的新变化”[68]。这种新的变化即为各参与主体之间利益博弈以后形成的新的利益分配格局。但是，各参与主体在土地流转过程中的行为和目标并不是孤立的，为了达成自身的或者彼此之间互利的目标，又决定了各参与主体在目标实现和利益分享中的“共谋”。

各参与方通过自身力量和可借助之外力追求自身利益最大化的过程，形成了各参与主体在土地流转过程中的利益博弈关系。从理论上讲，“在农村土地流转中，由于农民的分散性，权利意识淡薄，缺乏影响政府决策的能力，也缺乏与农业企业或其他经济组织平等谈判的能力。加上我国农村土地流转相关法律规范尚不健全，农业企业或其他经济组织会利用自身优势挤压农民利益，借政府力量压低土地价格”[69]，这就形成了农民与其他流转参与主体之间的利益冲突。又由于农民自身的弱势，各级地方政府及其工作人员、村民委员会成员、企业（或资本方）以及其他利益集团等在寻求各自利益最大化的过程中形成“共谋”。在这种共谋中，地方政府可以获得较多的财政收入，政府工作人员或因“政绩工程”而得到更多晋升的机会，企业（或资本方）以及其他利益集团能够获得廉价的土地，村干部则在依附地方政府的过程中得到个人的经济利益、其他好处或机会。可以说，在这一土地利益冲突与共谋的博弈过程中，农民是最大的牺牲者。

学者认为，从奥尔森的“集体行动理论”中可以总结出这样的判断，即“在利益博弈的过程中，社会最终会形成强势利益集团和弱势利益集团”[70]。在土地流转中农民即属于弱势利益集团之代表，企业、村干部、政府等由于资源、信息和权力等方面的优势，共同构成了强势利益集团。然而，从国家的形成过程中可以发现，国家其实是“社会阶级之间相互妥协的累积过程，每个阶级都企图单独控制隐含在私有制社会中的强制因素”[71]。基于经济发展对稳定社会环境的需求，国家的基础职能就在于通过一定的制度设计，对社会中的强势利益集团进行约束，同时给予社会中的弱势利益集团更多的扶助，以保证弱势利益集团不至于为强势利益集团所控制甚至消灭。这一内容具体体现在土地流转制度中则是对农民土地权益保障的国家要求，即在土地流转利益形成和分配的冲突与共谋中，通过制度控制强势利益集团、扶持农民这一弱势利益集团，平衡各利益主体在土地流转中的收益。