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4 2 土地流转中农民财产性土地权益的流失（第1页）

4。2土地流转中农民财产性土地权益的流失

土地流转是当前农民获得土地收益的重要途径之一，然而现实并非如此。在当前实践中，土地流转引发农民土地财产性权益流失的案例比比皆是。这种流失表现为不同的形式和内容，而多方主体的参与则成为农民权益流失的一个重要根源。

4。2。1土地流转中农民财产性土地权益的流失形式

土地流转中农民财产性土地权益在制度层面的保障不足，直接在实践中予以表现。在土地流转的实践中，农民的土地权益流失表现得更为明显。

4。2。1。1土地多样化流转形式下农民财产性土地权益的流失

不同类型的土地在流转过程中所采用的形式各有不同。我国的法律和政策对此也各有规定。我国现有法律允许承包地的流转。在政策上，对于土地承包经营权的流转，中央倡导发展多种形式的适度规模经营，各省市积极推动土地承包经营权流转，实践中已经探索出多种适应实际情况的新的流转方式，土地流转形式从单一化向多样化转变。农村土地承包经营权的流转方式除了法律和政策规定的转包、出租、转让、互换、股份合作等几种以外，实践中还出现了委托代耕、入股、反租倒包、公司+农户、土地信托、抵押、土地承包经营权换社保、土地银行等多样化形式（见表4-2）。结合学者刘润秋[19]的研究结果，笔者对实践中的各种土地流转形式加以补充完善。

表4-2农村土地承包经营权流转的主要创新模式

续表

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在多种土地流转模式创新的情况下，传统的转包、出租和互换模式仍然在现阶段农村土地流转过程中居于主导地位。如图4-1所示，笔者2013年7月—8月的调研统计数据显示，在农民进行土地流转的方式中，转包形式占比27。05%、出租形式占比19。84%、互换占比38。48%，剩余14。63%为其他形式。可以看出，传统的土地流转模式占比高达80%以上，而新型流转模式则极其少见。这种情况并非山西省特有，学者杨光调研所得数据显示，全国大部分地区通过转包形式流转的农村土地占到流转面积的50%左右，以出租形式流转的比例在30%左右。[20]截至2013年底，以福建尤溪为例，以出租和转包形式流转的土地共占总数的90%以上。[21]学者丁关良早些年统计的关于浙江、广东、上海、重庆、湖南、云南等省份的土地流转形式也大抵如此。[22]

图4-1农村集体土地流转形式的占比（%）

我国农村宅基地根据法律只可以在集体经济组织内部进行流转，不允许城镇居民购买农村宅基地。但是，随着城市化的推进，宅基地及其上附房屋的流动已经不可避免，尤其是城市近郊的农村宅基地及房屋，事实上的流转行为越来越活跃。农民以较低于城市的价格将房屋出租给在城市或近郊就业的外来人口尤为多见。而这种出租形式的流转虽然使出租者获得了一定的经济收益，但是增加了当地人口的密度和复杂程度，导致当地治安、卫生等生活质量显著下降，事实上这种收益也并不是非常高。更有一些城市居民基于对生活品质的追求或者基于远郊较低的房价而购买农村宅基地上所建房屋。“小产权房”的问题就此生成。这种现象有其现实道理和依据，是通过自发力量进行的制度安排。然而小产权房交易本身存在较多的风险。一方面它的存在本身就是违反现行法律的，另一方面也会发生部分地区一夜暴富、部分地区却无法惠及的现象，导致新的社会矛盾，危及社会稳定。这种“交易的非法性和内在的风险多被买卖双方乐观的预期所低估”[23]。更为重要的是，实践中还存在“土地换社保”这样的实践模式，将本应由政府承担的社会保障的义务转由农民本身应获得的土地补偿款支付。这更是农民双重权益的严重侵害。

可以看到，在当前农村承包地流转以及宅基地大部分非法流转的过程中，农民土地上财产权益的实现还存在较大阻碍。承包地流转绝大多数还是局限在本集体经济组织内部甚至是熟人之间，有限范围内的流转自然难以形成规模效益，农民通过土地流转获得土地收益的能力也随之降低。而宅基地的流转尚未得到法律的支持和规范，更容易形成各种隐患进而侵害农民的财产权益。所以，在当前的土地流转中，农民的土地财产性权益并未得到真正的实现。

4。2。1。2土地流转价格形成中农民财产性土地权益的流失

从流转价格的角度看，土地流转是土地获得更高收益的主要形式。然而实践中并非如此。我国法律并未对承包地流转的价格作出具体规定，致使在承包地的流转中也并未形成具有统一形式和标准的交易价格。近年来学者们在各地调研的结果表明，承包地流转的交易价格主要有三种形式：一是无偿流转土地；二是转入方向转出方支付一定的现金作为流转价格；三是转入方向转出方支付一定数量的农产品作为流转价格。早些年的调研结果显示，甚至有转出方向转入方倒贴一定数额的现金来流转承包地的奇怪现象。[24]由于制度上的缺陷以及实践操作中小范围的土地流转现状，农民在土地流转中并未获得预期的收益。这主要表现在三个方面。

第一，土地流转价格偏低。早些年学者们的调研数据显示，越是经济不发达的地区，土地流转租金越低；东、西部地区在流转租金上的差异非常明显。这一现实也得到了国务院发展研究中心课题组调研结果的证实。“农地圈”这一互联网平台对不同省份土地流转价格的整理汇总更是明显体现了这一差距（见图4-2）。而局限于现阶段土地流转的范围和方式，这种现状想要得到缓解是很难的。这么低的土地流转租金显然是无法实现土地的价值的，那么农民想要通过土地流转获得土地收益也变得不现实。这种小范围、低收益的流转情况在全国范围内普遍存在，显然是对农民土地权益的严重损害。

图4-22016年不同省份土地流转平均价格

数据来源：《2017年，全国各地土地流转的价格是多少？》，http：。sohu。a135243570_354859，2017-05-02。

第二，土地流转金额定价的随意性较强，缺乏规范性。根据实践所得的数据显示，我国农村的土地流转缺乏规范性，表现得较为随意。这自然使得土地流转的租金不会很高。更为重要的是，土地流转收益取得缺乏保障，存在较强的随机性。而这也很容易导致在土地流转中形成纠纷，加深农民对土地流转的抗拒心理。笔者在山西省部分地区的农村进行调研的时候发现，很多农民之间进行土地流转，关于土地流转的形式为何、时间长短、租金多少等多以口头形式达成。华中师范大学中国农村研究院“百村观察”2012年寒假调研的数据也凸显了这一状况。根据这一调研，在土地租入和租出的流转中，没有签订合同的占比分别高达72。84%、64。36%，有中间人为证的分别为1。53%、4。35%，而签订合同的分别只有25。63%、31。29%。[25]从数据可以看出，没有签订合同和签订了合同进行承包地流转的比例差距非常之大。就算是签订了土地流转合同，其内容之规范性也并不高，相关条款的缺乏更是使得即使出现纠纷也无法根据合同予以归责。土地流转的规范性程度可见一斑，而在这种非规范的土地流转形式之下，农民的土地流转收益能否获得保障可想而知。

第三，政府、社会资本参与下土地流转价格扭曲。我国法律并没有将土地流转价格的决定权明确赋予农民或对政府等其他参与土地流转的组织予以限制。现阶段，随着土地流转范围的扩大，大宗的土地流转行为往往会有相关政府的参与和社会资本的加入。虽然我国立法规定土地流转应坚持自愿原则，但是村集体经济组织以及村干部并不能予以严格贯彻，在实际操作中经常会有集体经济组织私自将土地流转给第三方经营、部分村委会成员直接充当土地流转主体、个别乡村组织越俎代庖随意改变土地承包关系搞强制性土地流转等现象发生。这就直接导致了土地流转定价的扭曲。从土地流转定价而言，土地的大宗流转往往是由地方政府或者村集体中的所谓代表人来决定的，并不受市场价格的影响，地方政府和租地企业通常可利用农民对相关法律、经济知识的缺乏等压低土地流转价格，甚至订立对农民不利的合同，等农民意识到权益受到侵害的时候往往已经无能为力了。在这样扭曲的土地流转定价和价格标准之下，农户实际上很难从土地流转中获得收益。并且，土地流转的参与主体并非只有农户，尤其是在多方主体参与的模式之下，农户处在土地流转收益分配的末梢，与租赁公司（大户）、政府等其他主体之间未能建立起合理的利益分配机制，从而出现“农户得利过小、租赁公司（大户）得利过大”[26]，甚至政府瓜分土地流转收益的格局。