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5 1 中国式养老 发展中的探索（第1页）

5。1中国式养老：发展中的探索

“摸着石头过河”，是在大胆实践中不断总结经验的一种形象性说法，这句话同样适用于我国养老事业。综观我国养老事业的发展历程和现状，一直处于一种在探索中发展、在发展中探索的状态。从老百姓的角度看，一个相对完善的社会养老体系有两个主要的衡量标准：既要“养得起”，又要“养得好”。“养得起”指的是物质需求的满足，“养得好”指的是精神需求的满足。构筑和实现中国特色的“养老梦”，需要从这两方面入手：一是养老保障，通俗讲就是保证每位老年人能在晚年过上正常生活，对物质需求能够得到基本满足；二是养老服务，是在满足老年人基本生活需求上，保证每位老年人能在晚年过上幸福生活。总的来说，做好养老工作就要满足老年人的经济收入、医疗保健、生活照顾以及精神慰藉等多方面需求，经济收入主要以养老保险为主，以国家和地方政府各类财政补贴和相关配套制度为辅的养老保障体系，而医疗保健、生活照顾以及精神慰藉等则更多地体现在养老服务体系中。

5。1。1“四驾马车”拉动我国养老保障

就“养老保障”而言，养老的重心在“保”和“障”二字上。“保”字精髓在于满足老人的基本生活，让老年人在晚年能吃得饱，穿得暖，有地住；“障”字核心是老人因退休在离开工作岗位后生活水平不至于大幅下滑，能保证与原有生活水平持平，不因退休后待遇急剧下降造成强烈的心理落差；在保障范围上，要求全覆盖和普遍性，在保障水平上，强调基本需求的满足。

我国养老保障体系于20世纪90年代初开始改革，明确建立以养老保险为主体的养老保障制度。从此，养老保险制度成为我国养老保障的主要供给形式。在城镇，对于城镇从业人员，我国逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人养老保险相结合的养老保险制度，并加快实现机关事业单位养老保险改革，对于城镇户籍居民（非从业人员），确定了进行城镇居民社会养老保险试点工作的内容；在农村，新型农村社会养老保险也在不断完善中。

经过多年的努力和不断的改革，我国已经初步建立起覆盖较为全面的养老保障体系，但由于我国养老保障体系仍然处在改革过程中，具有不完善、低水平以及发展不平衡等特点。之所以产生这些特点，与我国在养老保障体系建立和发展过程中存在的问题是分不开的。

第一，养老保险资金缺口不断扩大。一是养老保险存在隐性债务危机。二是养老保险金存在“空账”，并且随着老龄化程度加深，“空账”越来越大，形成恶性循环。三是养老基金面临贬值危险。依据我国城镇养老保险制度的政策法规，养老基金的投资范围仅限于银行存款和国家债券等安全性和稳定性好、风险低的金融工具，但是由于一方面投资方式带来的收益较小；另一方面通货膨胀加剧，最终导致养老基金很难形成稳定的保值增值，如果贬值，将面临难以支付将来养老金的危险。这三大问题最终导致了一个结果，就是我们本将用于应对未来的养老金逐渐被透支，人们对未来养老的信息和期望逐渐被抽空。能否建立起完善的养老保险制度，为我国养老事业打下坚实基础，这三大问题的解决至关重要。

专栏5-1养老保险十年：基金结余不均衡个人账户仍空账

据《2003—2012年全国企业职工基本养老保险基金情况》显示，2012年总收入18363亿元，比2003年总收入增加15154亿元，年均增长21。4%。总支出14009亿元，比2003年增加11293亿元，年均增长20%。财政对于养老保险的补助从2003年的544亿元增加到2012年的2430亿元，占总收入的比重从16%降到13%。所有基金数据中增长幅度最大的为累计结余，从2003年的1764亿元增加到2012年的22968亿元，累计结余增加21204亿元，年均增长33%，增长了13倍。

中国人民大学公共管理学院教授李珍接受《第一财经日报》记者采访时表示，累计结余在全国分布并不均衡，主要集中于东南沿海等经济发达省份，中西部地区仍然要依靠中央的转移支付才能维持收支平衡。即使累计结余已达两万亿之巨，但中国的养老保险仍然是一个负债的制度——养老保险累计结余不足以弥补个人账户的空账。从历年数据来看，从2006年起，空账额一直大于养老保险基金累计余额。

以2011年为例，中国社科院发布的《中国养老金发展报告2012》根据历年人力资源和社会保障事业发展统计公报计算出，2011年，城镇基本养老保险个人账户基金记账额为2。49万亿，做实账户基金规模为2703亿，空账额为2。21万亿。2011年城镇养老保险基金余额为1。94万亿，这也就意味着全部养老保险基金的余额都不足以填补个人账户的空账。

资料来源：第一财经网，2013-11-27。

第二，新型养老保险制度实行困难。在城镇职工养老保险制度上，由于现行养老保险制度缺乏强有力的约束机制，导致很多非公有制企业、个体工商户以及自由职业人员的参保率非常低。很多非公有制企业就是看准了基本养老保险制度约束机制不健全，不为员工缴纳养老保险金。而个体工商户和自由工作者由于收入水平较低且不稳定，也没有企业为其缴纳养老金，个人承担有较大困难。[3]

专栏5-2三大因素制约非公企业健康参保

一方面，中小型企业资金力量薄弱，发展前景受限，企业责任意识不强，制约了养老保险制度的完善和提高。有些企业负责人表示，“营利少，勉强维持，再按规定缴纳‘五险’，企业承受不了……”而且，企业和个人的缴费基数不实，有的是对政策把握不准，有的存在侥幸心理，刻意瞒报、漏报基数。还有的参保人数不实，特别是用工形式灵活，人员流动性大的行业，比如建筑、服务、制造等。

另一方面，企业的法律意识淡薄。“以前在这儿工作了四年的职工把公司告了，公司给他补缴了四年的养老保险。”原来，该公司四年前聘用的一名司机，与公司达成协议，把本该缴到社保机构的养老保险费每月发给了他本人，离开单位后，他起诉工作期间公司没有为其缴纳养老保险。劳动仲裁机构认为，虽然签有协议，将社保费以现金形式发给本人，与现行《社会保险法》严重相悖，企业的行为得不到法律保护。

另外，企业的用工合同不规范。在单位招聘和签订合同时，用人单位处于强势，多数求职人为了生活或不懂法律，签订了不规范的用工协议或合同，走访中发现98%的用人单位对新聘员工都有试用期，一般在3～12个月之间，还有个别单位3个月试用期后签订合同，合同满1年才缴纳保费。“试用期不投保”似乎成了企业用人的潜规则。

资料来源：陕西日报，2013-11-19。

第三，在新型农村社会养老保险制度上，由于农民本身收入水平较低，新农保政策法规不健全等原因，导致农民的信任度较低、参保意识不强；对于大部分青壮年农民来说，子女上学、买房买车等开销较大，资金用于参保的不多；对于新生代农民工而言，他们更愿意到收入较高的城市去打工，对新型农村社会养老兴趣较小。

专栏5-3农民工·不太高的参保率

《2013年农民工监测调查报告》显示，2013年，我国雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例为15。7%、28。5%、17。6%、9。1%和6。6%，分别比上年提高了1。4、4。5、0。7、0。7和0。5个百分点。

人力资源和社会保障部的一项调查同样佐证了农民工社保参保率不高的事实。根据该项调查，四川省农民工数量超过1000万人，截至2012年9月底，四川全省农民工参加工伤保险的人数仅为160万人。浙江省农民工合计2100万人，2012年只有工伤保险参保率最高，其他险种的参保率刚刚突破20%。

中国社会科学院世界社会保障研究中心主任郑秉文认为，广大的农民工群体急需社保，但又难以加入社保。在“十二五”期间，提高农民工参保率，具有很大的挑战性，主要原因就是与“低起步”的城镇居民养老保险相比，把农民工纳入城镇职工养老保险体系的难度很高。

资料来源：中国劳动保障新闻网。2014-05-20。

第四，随着城镇化、工业化和城乡一体化进程加快，大量农村务工人员从农村迁徙到城市，不同地域养老保险政策的差异给我国养老保险制度的统筹带来挑战，跨区域同种社会保险的移转以及跨区域不同种社会保险的移转十分困难。现在我国所实行的农村养老保险管理体制繁杂，涉及部门较多，存在功能交叉。例如，既有新型农村养老保险制度又有新型农村合作医疗制度，还有针对农村“五保户”的救济、抚恤以及部分地区实行的最低生活保障制度，此外，还有针对农村“双女户”等计划生育对象的养老保险制度，这些制度由不同部门出台、管理，政策难以协调，无法发挥整体效应。

专栏5-4养老保险基金收入差距大：职工为居民的12。7倍