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二民办高等教育的办学体制与发展模式（第1页）

二、民办高等教育的办学体制与发展模式

（一）我国民办高等教育的发展历程

我国本来有着悠久的私学传统，然而，在新中国成立初期进行的全国高等学校院系调整中，政府接管了所有的私立高等院校，私立高等教育也随之在我国消失。1978年，邓小平同志在全国科学大会开幕式上的讲话强调：“教育事业，决不只是教育部门的事，各级党委要认真地作为大事来抓。各行各业都要来支持教育事业，大力兴办教育事业。”[19]于是，沉寂了近30年的私立教育以社会力量办学的形式又得到了恢复和发展。40年来，民办高等教育的发展过程大体可以分为四个阶段。

1。恢复和鼓励发展阶段：1978—1986年

1978年10月，我国第一所民办高等教育机构——湖南中山进修学校（原中山业余大学）成立。[20]1981年1月，国务院批转教育部《关于高等教育自学考试试行办法》的报告，在全国建立了高等教育自学考试（以下简称“自考”）制度。这种新的教育考试制度促使社会助学机构纷纷建立，孕育了中国当代民办高等教育的发展。1982年3月，由全国科学社会主义学会（筹委会）和北京科学社会主义学会举办的中华社会大学在北京成立。但是，从严格意义上说，这些机构还不能算是真正的民办高校，只是职业培训机构或自考助学机构，而且数量有限。以北京为例，到1983年仅有4所，其中面授与函授各2所。

1984年，全国第一批4所国家承认学历的民办高等学校诞生了，包括北京海淀走读大学（后更名为北京城市学院）、浙江树人大学、四川天一学院和黄河科技学院。这之后一度兴起了举办民办高等学校的热潮。到1986年年底，全国民办高等学校发展到370余所。

2。调整、规范阶段：1987—1991年

随着民办高等学校的发展，办学中的一些问题逐渐暴露出来。针对一些民办高等学校办学条件差、教育质量低劣、滥发毕业证书等问题，1987—1991年，国家教委先后颁布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》及教学、财务、证书等管理规定，加强了国家对民办高等学校的规范和整顿，并督促地方教育行政部门对民办高等学校进行清理，撤销了一批不合格的学校。在这期间，民办高等学校的数量仍有发展，但发展缓慢，到1991年年底，民办高等学校数量发展到450余所。

3。新的发展阶段：1992—1997年

1992年年初，邓小平同志南方谈话后，民办高等教育受到国家的重视和积极支持。江泽民总书记在中共十四大报告中指出：“鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学，改变国家包办教育的做法。”1993年3月，李鹏总理在第八届全国人民代表大会第一次会议上所做的《政府工作报告》中进一步指出：“积极探索建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的新体制和多种办学模式。”随后，中共中央、国务院又在《中国教育改革和发展纲要》中提出：“改革办学体制。改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。”“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。”1993年8月，国家教委颁布了《民办高等学校设置暂行规定》，肯定了“民办高等学校是我国高等教育事业的组成部分”。这些方针、政策大大促进了民办高等教育的发展。据1995年的统计，当时全国民办高等教育机构达1230所，其中，具有实施高等学历教育资格的民办高校21所，学历文凭考试试点学校49所。1997年7月31日，国务院发布《社会力量办学条例》，其中第五条第一款规定：“社会力量应当以举办实施职业教育、成人教育、高级中等教育和学前教育的教育机构为重点……国家严格控制社会力量举办高等教育机构。”第六条规定：“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的。”国家开始控制民办高等教育的发展。

4。快速发展阶段：1998年至今

1998年，教育部在《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出“今后3～5年，基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。”1999年6月13日发布的《中共中央、国务院关于深化教育体制改革全面推进素质教育的决定》提出：“在发展民办教育方面迈出更大的步伐。鼓励社会力量以各种方式举办高中阶段和高等职业教育。经国家教育行政主管部门批准，可以举办民办普通高等学校。”随着实施高等学历教育资格的审批权下放到各省（直辖市、自治区），民办高等教育机构在各地迅速发展起来。

2002年12月28日，姗姗来迟的《民办教育促进法》终于通过。为了加强对《民办教育促进法》的贯彻执行，国务院于2004年颁布了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》。为了规范独立学院的发展，教育部于2008年4月1日起施行《独立学院设置与管理办法》，对独立学院的性质、设立、组织运作、监督管理和法律责任等问题进行了明确规定。此后，民办高等教育开始朝着规范、有序的方向发展。

（二）民办高等教育机构的类型

1。自考助学形式

20世纪80年代初，我国创立了自考制度。自考是国家面向社会的认定高等教育学历资格的考试，具有权威性、公正性，它的出现产生了极大的社会吸引力，从而带动了一批以自学考试辅导为初衷的民办高中后教育培训机构的迅速发展。这类学校多为省、市、区审批，统称为非学历高等教育机构，该类学校曾一度占全国民办高校总数的23。[21]由于上述学校的学员入学不受国家招生计划的限制，宽进严出，培养与考试相分离，所以形式灵活，也能推动民办学校提高教学质量，使高等教育学历体系进一步扩展。

2。学历文凭考试形式

学历文凭考试是国家对尚不具备颁发学历文凭资格的民办高等教育机构的一种扶持形式，1993年开始试点。进入试点省（自治区、直辖市）的基本符合国家规定的民办高等学校，经所在省（自治区、直辖市）教育行政主管部门确定，可进行文凭考试试点。

1991年6月，国家教育委员会致函北京市人民政府，委托北京市对社会力量举办的民办高等学校教育进行学历文凭考试的试点工作。[22]北京市于1993年开始在15所民办高校的15个专业中试行学历文凭考试，1995年年底，首届毕业生取得国家承认的大学专科毕业证书。在北京市民办高校试点的基础上，该项试点相继扩大到辽宁、上海、四川、陕西等省（直辖市）的民办高等学校。

到1999年，全国已有18个省份开展了此项工作，学校数达370多所。学历文凭考试是学校办学与国家考试相结合的一种教育形式，它有别于传统学校教育，又不同于完全的自学考试。它力图试验一种以国家考试为导向、民办高校为依托，宽进严出，教考分离的办学模式。在学校总体水平尚未达标时，为保护办学者、上学者的积极性，以及坚持国家宏观教育质量标准，采取国家、省级、学校三级考试的办法，对学生及学校教育质量进行客观评价，三级考试合格者，国家承认其学历。

2003年、2004年，国务院先后下发“国发[2003]5号”（《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》）、“国发[2004]16号”（《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》），决定取消“对实施高等教育学历文凭考试试点省份的资格审批”，取消“省级对实施高等教育学历文凭考试试点学校的资格审批”。根据国务院文件的精神，2004年7月，教育部发出通知，结束高等教育学历文凭考试试点工作，取消高等教育学历文凭考试，并从2005年开始，所有进行学历文凭考试试点的民办教育机构，一律终止招收学历文凭考试学生。

3。民办普通高校

1993年8月，国家教委颁发了《民办高等学校设置暂行规定》，文件第十三条明确规定：“国家鼓励设置专科层次的民办高等学校。设置本科层次的民办高等学校，其标准需参照《普通高等学校设置暂行条例》的规定执行。”第六条第一款指出：“民办高等学校及其教师和学生享有与国家举办的高等学校及其教师和学生平等的法律地位。民办高等学校招收接受学历教育的学生，纳入高等教育招生计划。学生毕业后自主择业，国家承认学历。”

截至2016年年底，教育部审批的国家承认具有颁发学历文凭资格的民办高校达476所。

4。独立学院

20世纪90年代，某些经济发达地区在加快高等教育发展的过程中，出现了二级学院的办学模式，后来教育部对这种办学模式进行规范，现在统称为“独立学院”。独立学院具有独立的法人资格、独立的校区，独立进行财务核算，单独招生，独立颁发证书。它依托现有的普通高校延伸办学，试行民办学校运行机制。截至2016年12月，全国共有独立学院266所。[23]

（三）民办高等教育的办学体制与发展模式

1。民办公助学校

民办公助学校即由民营企业、公民个人、社会团体或其他社会经济组织通过多种形式广泛募集社会上的闲散资金，接受各方投资和捐赠来发展高等教育，其办学经费和运行经费主要来源于非财政性经费，但学校在师资、财政、土地、建设等方面享受政府的优惠政策，政府积极支持学校的发展。

政府资助是各国促进私立教育发展的重要途径，相比较而言，我国对民办高校的资助体系还没有完全建立，覆盖面也比较小。目前的政府资助主要有以下几种形式。[24]

（1）提供部分经费

由于财力有限，目前我国还没有对民办高校实行普遍的经费资助，只是在一些经济比较发达的地区，对一部分办得较好的民办高校给予财政上的支持。如原北京海淀走读大学的办学经费主要来自学生交费，但北京市政府也向学校提供了部分经费，以示鼓励和支持。

（2）免费划拨或优惠提供土地

1999年，全国教育工作会议明确宣布：新建扩建学校，包括民办学校，政府可以无偿提供办学用地，免收校舍配套费用。在财政无力为民办高校提供资金支持时，一些地方采取了免费划拨或优惠提供土地的办法，支持民办高校的发展。比如，金华职业技术学院自筹建以来，金华市委、市政府通过划拨和兼并等途径为学院提供土地1300多亩。

（3）其他支持政策

除了前面几种资助形式外，减免各类项目建设配套费，为学校引进高学位、高职称人才提供优惠政策，政府领导出任学校董事会主要成员或兼任学校领导等，都是政府支持民办高校发展的有效形式。如金华市政府为鼓励、支持金华职业技术学院的发展，减免各类项目建设配套费1000多万元。在投资兴建学院图书馆时，将原金华市公共图书馆与新建图书馆合并，不仅丰富了学院的藏书，而且扩大了学院对社会的影响。金华市委、市政府主要领导还长期兼任学院的领导职务，不仅不从学院支薪，还把工资的10%捐给学院，对学院的发展起到了巨大的推动作用。由市委领导担任学院的领导职务，实际上代表了政府主管部门对它的赞许和认可，给学院带来了很高的社会声誉，大大增强了学院的市场竞争力和号召力。

2。独立学院