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第二节 高中学前教育阶段教育机会的扩展（第2页）

资料来源：历年《中国教育统计年鉴》。

在城市和县镇，虽然国有企业一直在“下放”经营权，但是，直到1993年真正意义上的国有企业改革后，企业的合并和破产，开始导致城市和县镇由企业主办的幼儿园数量减少，城市幼儿园总量上的稳定主要由新增公办园补充。表2-2提供了农村和街道集体办园、民办园、公办园与国有企业办园此消彼长的过程。在1993年至2002年的10年间，学前教育的供给结构因国有企业和集体经济的衰弱，发生了重大的结构调整。自2000年起，民办幼儿园异军突起，学前教育事业进入由市场主导的增长阶段。

表2-21993—2002年分办别幼儿园数（所）

（二）民办学前教育成为增长的主要力量

经历了1998年国企改革的艰难时期后，随着中国经济不断与世界接轨，人口流动率和经济效率不断提高，学前教育社会需求的规模和水平都在不断提高，市场力量开始自动地弥补社会需求。在国有企业办、集体经济办幼儿园数量不断缩减的同时，公办园和民办园开始补充该空缺。表2-2清晰地说明了这种变化。

2000年后由市场主导的增长，推动了城乡学前教育机构规模的持续发展，学前教育告别了波动，进入稳定发展通道。但是，市场力量的社会影响，是刚刚建立起社会主义市场经济的中国社会所不熟悉的。从单位制供给学前教育，转型到市场供给作为主导力量，学前教育服务的属性也由单位福利特征转向价格调整供需。在短期内，当学前教育需求高于供给时，“入园难”“入园贵”成为这个时期的主要矛盾。

（三）财政力量推动学前教育事业持续增长

针对“入园难”“入园贵”的问题，社会舆论推动公共政策在解决问题层面有所作为。于是，国务院于2011年推出学前教育三年行动计划，财政成为推动学前教育进一步发展的力量，带动学前教育供给体系结构进一步调整。

2012年，学前教育三年行动计划的效果开始显现。农村、县镇和城市幼儿园数量都出现一个平台，如表2-3所示。过去10年发挥主导作用的市场力量开始“萎缩”，而财政力量开始替代市场，在供给结构中发挥重要作用。特别是财政投入重点支持农村学前教育的发展，拉动农村学前教育以高于城市的速度增长。学者们在对学前教育三年行动计划效果进行评估和总结时，也都说明了财政投入对供给结构的显著影响。[8]当然，这种显著的财政投入增长也带来了学前教育教师的短缺，以及对学前教育教师质量的强烈关注。[9]

三年行动计划对改变学前教育供给结构的影响是十分显著的。从2012年起，其他部门办园（包括企业、事业单位和部队办园）、集体办园开始止跌回稳，民办和政府办幼儿园成为事业发展的主要力量。

表2-32003—2012年分办别学前教育机构数（所）

2012年后，政府办园持续增加，民办园的增长也在持续，集体办园和其他部门办园也稳定下来。经过40年的发展，应该说学前教育的供给格局已经基本确立，民办、政府办和以国有经济单位为基础的园所形成“三足鼎立”的局面。在此期间，分办别的幼儿园数量此消彼长，发生了明显的结构变化，那么，从制度层面又发生了什么变化去应对、去干预这种变化呢？

四、学前教育在园儿童数的变化

与幼儿园数量和类别的起伏变动不同，幼儿园在园儿童数量，在过去的40年里，在出生人口总体上呈减少趋势的情况下，却呈现持续上涨趋势，如图2-7所示。在改革开放之初的1978年，城市幼儿园在园儿童数为1384500人，县镇幼儿园在园儿童702600人，农村为5790400人，到2016年，这个数字分别增长为15910581人、17052679人和11175370人，城市、县镇和农村在园儿童分别增长为原来的11。5倍、24。3倍和19。3倍。在各阶段教育中，学前教育是增长最快的部分。

图2-71978—2016年在园儿童数的变化

从国际上看，儿童入园并不像义务教育那样，是一个公共政策目标。但是，它确实是各国政府在家庭需要的时候提供的公共服务。于是，在多大程度上提供、优先提供给谁，以及家庭需要支付多大的成本，是非常敏感的公共政策话题。

然而，从图2-7中我们能够看出的是公众对公共政策和服务体系的极端敏感性。1996—2004年，在园儿童不断减少的时间段，是社会热议“入园难”“入园贵”的时期，也是国有企业剥离社会服务功能，财税制度改革正在启动的时期；而2010年后的儿童入园数量的迅速增长时期，正是实施学前教育行动计划，落实政府投入责任的时期，也是“入园难”“入园贵”，但是“质量担忧”、民办幼儿园集体遭遇信任危机的时期。国有企业剥离社会职能的改革、财政投入为主和民办幼儿园信任问题，都是学前教育服务供给体系的结构变化，而财税制度改革以及相应的政府各个层级的责任划分，则是支持体系的改革。每一项改革，以及每一个公共服务体系的变化，都会导致相应的公共话题的出现。由此，学前教育虽然不是家长的义务，但是，公共服务仍然非常重要，必须将学前教育服务的政策等级提高，才能保障供给和财政责任的做法是十分危险的。

五、从国际视野看高中和学前教育机会的扩展

在我国，随着九年义务教育普及任务的完成，很多人建议将义务教育延长至十二年，而且向下延长到学前教育还是向上延长至高中教育，支持者各执一词，立场难以调和。如果站在国际视野中审视中国的义务教育延长策略，会发现义务教育年限并不是越来越长，而是停留在九年。至于高中教育和学前教育，尽管普及，但是教育机会配置的逻辑却发生了根本的变化。无论是高中还是学前教育，教育机会越来越普及，但是选择的自由也越来越突出，灵活入学是义务教育之外的高中和学前教育的典型特征。

（一）国际视野中的高中教育

虽然发达国家的高中教育已经接近普及，高中阶段的供给类型也非常一致，普通高中和职业高中基本上是55∶45，但也有加拿大这样的极端情况，95%的高中生都注册普通高中，而芬兰则正好相反，70%的学生注册职业高中，如表2-4所示。

从表中可以看出非常明显的高中教育机会的分布差异。在欧洲国家，如德国、丹麦，学生注册普通高中和职业高中课程的比例差不多，东亚国家的日本、韩国的职业教育不受学生青睐。似乎可以得出结论，职业教育和一个国家的教育传统有很大的关系。然而，作为OECD伙伴国，巴西、印度和南非等却有着比OECD高得多的普通高中机会，如表2-4所示。

表2-4部分OECD国家高中阶段学生的注册类型和净入学率（2014年，%）

净入学率从入学时间上揭示了高中教育的灵活入学特征。在OECD国家，15～19岁的年轻人注册高中教育的比例普遍在50%～60%，很多学生在初中毕业后并不马上升入高中，而是在随后的时间里渐次入学。因此，OECD《教育概览》统计20～24岁的年轻人注册高中教育的比例，即使到了20岁以后，仍然有1。5%～2。0%的年轻人在读普通高中，又有4%左右的年轻人在读职业高中。OECD国家的高中教育为非传统就读年龄的人提供机会。于是，高中阶段教育机会扩张的核心，不是统一、标准化和强制等义务教育的特征，而是普及且灵活，这种供给特征不是义务教育的制度安排。

（二）国际视野中的学前教育

在学前教育方面，发达国家，除北欧国家外，学前教育还未普及，供给方式也非常多样化，有幼儿园、儿童中心、小学附设学前教育机构、医院建特殊儿童学前教育机构以及家庭托儿所。

相对于高中教育，学前教育的公共政策争论更激烈，既涉及资助家庭还是资助机构的问题，也存在保教质量的讨论。学前教育供给格局，体现了不同国家不同的儿童发展和家庭支持间的道路选择。从2003年起，OECD就开始系统探讨成员国的学前教育公共政策，至今已经出版了五个专题报告，涉及供给体制、课程、质量、政策工具和监测等问题。

如果从入园率的角度看发达国家的学前教育，中国学前教育的入园率已经超过很多发达国家。表2-5提供了部分OECD国家学前教育入园率水平。

表2-5部分OECD国家3～5岁儿童的学前教育注册率（2014年，%）

续表

除了入园率水平的差异，中国学前教育提供的类型也主要是小学前的教育，和日本、韩国、德国非常类似，缺乏第01级和第02级教育的划分标准。当然，美国是发达国家中学前教育发展最不充分的国家，5岁儿童的入园率也仅仅为84%，即使加上已经注册小学课程的儿童，总注册率也仅为90%。