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引论 扩张让位于结构（第1页）

引论扩张让位于结构……

改革开放以来，我国教育事业的各个学段经历了次序扩张的过程。在这个过程中，总体的短缺特征逐渐让位于结构性矛盾，外部资源推动的发展开始转向教育体系内部深化改革推动的内涵式发展。

一、什么是结构和结构性矛盾

结构，和“机制”一词相同，都来自对复杂机械体系运行的形象描述，它描述复杂机械体系在运行过程中，各个组成部分之间呈现的相互咬合、相互驱动的关系。“结构性”一词移植到社会科学领域，用于描述社会体系各个组成部分之间在互相咬合和驱动过程中的“匹配”现象。例如，党的十九大报告对中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾的描述是“已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这其中涉及“供需”之间的结构性矛盾，以及在供给体系内部，地区间、各类供给间的不平衡和不充分。

结构性问题，一直是按照实践上的用法进行理解的，林毅夫的《新结构经济学》一书，将结构问题作为一个理论概念提出来，试图以此为基础，架构自己的发展经济学理论。按照林毅夫的说法，新结构经济学考察要素禀赋，即资本、劳动和自然资源及其结构作为研究的切入点，要素禀赋结构决定了一个经济体在那个时点上的比较优势，如果配之以合适的软硬基础设施，则形成了该经济体在每个时点上的最优产业结构。[1]在林毅夫看来，结构，也是要素之间的关系，以及基于这种关系推演出来的产业体现。这个定义，与我们提出的关于组成部分之间的关系的判断是一致的。

具体到教育体系内部，结构性矛盾，实际上可以概括为从总体到某个体系内部各组成部分间的矛盾。在总体上，教育事业的“供需”间结构性矛盾，体现为优质教育的供给与人民群众对优质教育的需求之间的矛盾，以及地区之间优质教育供给水平的较大差异；在教育内部，结构性矛盾还体现为各个学段发展之间的“优先顺序”冲突，基础教育优先发展，还是高等教育优先，是很多发展中国家面临的问题，我国教育事业发展也曾经面临这样的“取舍”；在基础教育内部，结构性矛盾同样表现为优先普及学前教育和高中教育的“取舍”，也可以表现为经费与支出栏目之间的不匹配，如经费非常容易到达资产类项目，但非常难以形成教师工资支出。因此，教育事业的结构性矛盾，可以在不同层次、不同角度上描述各组成部分之间的不匹配状态。

结构，是系统各个部分之间的关系……

尤其需要特别指出的是结构性矛盾是学校内部的结构性矛盾。随着课程和考试制度改革，社会对各级学校内部的治理体系及教师创新能力的需求也凸显出来。学校内部专业组织建设、课程领导力、分散领导力的说法也开始出现，但是，学校管理、学校发展需要与现有行政管理、经费划拨体系之间的不匹配，是教育事业向纵深发展的必然体现。尽管经费筹集和使用及体制改革仍然是深化改革的重要组成部分，但学术和政策研究的重点，也不可避免地从经费筹集、体制改革，逐渐地、部分地转移到课程建设和评估能力研究。学校内部的结构性矛盾也逐渐凸显。

二、描述40年教育发展：结构+时间

鉴于教育发展具有明显的阶段性特征，每个阶段的关注点尽管有交叉，但是呈现明显的差异，因此，改革开放30年和40年所处的阶段和面临的问题有着本质的差异。改革开放30年时，我们面对的是一个不断扩张的教育体系，各种指标描述出来的趋势图都非常令人振奋，结构性矛盾表现为“供给—需求”之间的矛盾，以及地区间的巨大差异。到了改革开放40年时，发展趋势不明显了，在城市化进程不断推进、地区差异不断扩大的社会背景下，需要更复杂的概念来解释和分析分地区、分城乡的教育供给和需求等结构性指标所描述的教育状态。

（一）新的结构性问题

在对40年的进程进行梳理的时候，“供给—需求”之间的结构性矛盾、地区间教育机会的巨大差异已经明显缓解，过去，被基本教育机会“供给—需求”之间的巨大差异所“遮蔽”的新的结构性问题又得以凸显，这些新的结构性问题包括以下几个方面。

}kt}1。教育经费的分配问题}kt}

虽然我国教育经费的总量还远说不上丰裕，但是，相对于20世纪90年代的巨大缺口，现阶段我国教育经费总体上已经能够满足基本要求，但是，教育体系在使用时的效率如何？

教育经费问题基本解决后，反而带来了更复杂的效率问题……

然而，“效率”的标准，以及由此带来的使用效率测量问题，要比短缺复杂得多。效率，针对生产过程或者教育过程，是指在既定成本下所能生产的最大产出量，寻求既定产出下的各种投入要素的最佳比例关系；效率还可以针对产出结果进行判断，现有的经费投入，是否改善了社会的整体福利，这实际上是制度效率，也是分配效率。

从技术上看，现有的指标体系擅长描述经费的增长趋势，是单一维度的变化趋势，可以和学生数联系，构成生均经费数，也可以考察各类经费支出构成的变化趋势，但是，由于缺乏相应的人口收入信息，以及省级以下数据的支出类别数据，现有指标体系不具备考察教育经费分配效率的功能及分析教育经费使用效率的功能。

}kt}2。优质教育机会的配置问题}kt}

有关教育机会配置，成为中国社会热点问题的，主要是优质高等教育机会的分配，以及基础教育阶段的择校问题。

优质高等教育招生指标的省际分配，已经成为中国社会一个特别敏感和热烈讨论的问题。以重新制订招生计划的方式配置教育机会，虽然在技术上简单，但所产生的社会影响力巨大。

结合目前正在不断推进的中央和地方事权改革方向，应该将教育机会公平配置的分析单位，从国家层级进一步下放至省级和市级，使之与事权、财权的规定相匹配。在中央政府保证基本教育机会公平的前提下，地方层面上的教育机会配置，应该积累充分的数据和证据去寻找现实的差异程度，以及监测差异的缩小或恶化情况，而不是以教育公平的原则作为操作标准。

教育机会公平是一个原则，操作标准需要奠定在更多的信息基础之上……

在基础教育阶段，大城市以极大的力度推行学区制改革，已经取得了显著成效。择校，作为一个社会问题，其社会关注度已经下降。利用“百度学术”搜索，可以发现自2015年起，以择校治理为标题的学术文章已经基本消失。过去三年的招生热点问题，由择校代之以民办小学、学区房价格和大城市非户籍人口入学问题。

从技术上看，优质教育机会的配置问题，需要依据学籍等带有学生背景的信息，加工成为合适的指标。但是，到目前为止，我国的教育管理信息系统（EduentInformationSystem，EMIS）还是以教育机构为单位进行基础报表填报，从幼儿园到大学，每个教育机构按照一套报表体系向教育部报送。在很长一段时间里，教育事业以增长和扩张为特征，这些报表体系也能够描述体系变动情况。但是，随着教育事业进入稳定发展时期，需要对教育事业的内部结构进行监测和分析，EMIS的缺陷越来越突出，数据之间的关联性差，除报表涉及的几个截面数据外，基本上无法进行另外的结构分析。

}kt}3。教育机构内部的结构—功能问题}kt}

教育机构内部的结构—功能问题，可以是课程与教育教学方面的，如校本课程的开设数量，学校对国家课程的分层改革方式，学生在每个层次上的分布情况，等等；也可以是教学模式方面的，如未来学校或者智慧课堂的实施情况，走班制覆盖范围和实施效果，这些学校内部的表现情况。现有的学校统计基表主要统计学校的资源情况，无法满足对教学过程进行描述的数据要求。

学校内部的结构—功能问题，还可以表现为学校内部资源配置情况。专任教师在岗状况，学校教学、后勤和管理岗位配比，教师工资各构成部分与教师配比之间的关系，这些数据都能够在现有的统计数据库中，利用学校统计基表获得。但是，我国教育统计数据的公布，仍然以省为单位汇总给出，这样，在汇总过程中，就消除了教育机构内部资源配置的基本信息，对于整体掌握学校内部教育资源的配置、监测教育经费和教师资源的配置效率是不利的。

学校内部的资源配置的分析逻辑，与政府行为分析存在很大差异……

目前，我国的一些大学也建立了和教育相关的综合性调查数据库，但是，这些数据是样本个体的教育数据，无法汇集成教育机构的调查数据，也无法对教育机构的运行情况进行统计分析。行政管理部门所需要的监测数据，仍然主要依靠督导检查的方式获得，这是一种非常落后的数据采集方式，也难以确保督导数据的系统性和部门之间的分享。如何利用常规数据搜集和分析，实现对教育机构的基本监管[2]，让现场督导发挥其寻找问题和确定优质案例的作用，还有赖于教育督导体制的深化改革。

（二）新的结构性矛盾带来的技术难题

当改革开放进入第40个年头的时候，教育事业发展的主题由扩张转变为深化体制改革，政策的复杂性增加了，需要更具体、深入的以数据为基础的政策分析。但是，数据管理和指标结构还远不能适应复杂的教育政策分析的需要，有四个根本性的问题就摆在研究者的面前。

第一，教育信息系统的开放性。教育政策的复杂性决定了政策制定需要建立在较长时间的调查分析之上，需要以坚实的数据分析为基础。然而，数据安全和开放之间始终存在一个艰难的平衡。于是，不同层级政府围绕信息公开，其态度和策略存在相互的“掣肘”，结果就是公开了“模糊”和“粗糙”的信息，信息公开的质量制约了该政策的效果。[3]

第二，构建“指标群”的政策依据。进入新时期，当我们对教育事业发展的宏观结构特征进行判断时，要从单一的规模和比例指标的变化，转化成对“指标群”的量化分析，以确定某个子体系的运行状况。以学前教育事业为例，过去，描述幼儿园数量变化、在园儿童数量、入园率就可以了，这是独立特征变量。如果描述结构性变化，这些独立特征变量就需要彼此联系。例如，不同所有制幼儿园的数量变化，在园儿童在哪类幼儿园注册，在不同类型的幼儿园里就读，家长和政府分别需要支付多少钱？这时，数据之间就不独立了，它们共同形成了学前教育体系的构成、运行和分配效果。

如果构建这样的“指标群”，则数据的可得性又成为问题，而数据的可得性又反映了我们国家教育信息管理系统还缺乏恰当的结构化指标群的视角。所以，这样“鸡生蛋、蛋生鸡”的循环，说明我国的数据管理还没有适应教育事业发展转型的需求，数据基础设施建设还不能适应教育发展方式转型后的信息需要。

数据基础设施建设，也需要适应教育事业发展方式转型的需要……