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第三节 教育资源配置效率在各教育阶段体现的特殊性（第1页）

第三节教育资源配置效率在各教育阶段体现的特殊性

事业单位分类管理的原则，从制度上确定了不同教育阶段政府责任的差异以及相应的国家财政支出责任的不同。义务教育是公益一类，而高等教育、高中教育和学前教育均属于公益二类。由此，决定了教育资源配置格局的差异。

一、高等教育成本分担体制改革

高等教育具有非竞争性、非排他性和不可分割性，因此是一种公认的准公共产品。由于高等教育的准公共产品性质以及具有较高私人收益回报率，因此，按照谁受益谁买单的经济原则，高等教育的成本应由不同受益方来分担。这不仅关乎高等教育的持续健康发展，而且对教育资源配置效率的提高具有重要意义。

1986年，布鲁斯·约翰斯通（D。Brustone）在其专著《高等教育的成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助》中指出，高等教育成本应由高等教育受益各方根据各自收益高低及支付能力大小对高等教育成本进行分担，并认为高等教育的成本主要包括教学成本、学生生活成本和机会成本，分担的主体主要是政府、学生、家长、高校、社会人士，而分担比例应该由各方的教育收益率决定。在我国，高等教育成本分担体制的形成经历了一个漫长的过程，至今仍在探索中。1998—2007年我国高等教育经费筹措主体的投资比例如图4-2所示。

图4-21998—2007年高等教育经费筹措主体的投资比例变化

（一）国家财政负担阶段（1978—1985年）

1951年，政务院在《关于1951年度财政收支系统划分的决定》中规定：教育经费按学校直接领导关系分别列入中央、大行政区、省（市）三级预算。工农子女上学不缴纳学费，同时还享受人民助学金。由此形成了中国高等教育由财政负担的基本框架。改革开放后，恢复高考和大学办学秩序，但是，高等教育成本由财政负担的格局没有改变，教育事业费主要投向高等教育，教育事业费支出在财政总支出中的比重基本上都低于10%，如表4-2所示。

表4-21978—1985年教育事业费支出情况与相应的学生规模

在过去的40年中，由于中国的教育经费统计指标的统计方式和口径有非常大的调整，因此，很难用一致的口径去分析经费投入的历时性变化。例如，当时使用GNP作为一国创造的财富总额。但是，即使统计口径发生很大调整，我们仍然能够看出国家财政负担高等教育的特征。1978年，高校人均事业费是人均GNP的3。6倍，1985年下降为3。5倍，但仍然说明3～4个人创造的财富，才能承担一个大学生的培养成本。

（二）国家负担为主，个人、社会分担为辅的转型阶段（1985—2000年）

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》规定，高等学校在完成国家计划的前提下，可以接受社会各部门的委托，实行有偿服务。由此，高等教育逐年加大委培生的招生数量，用人单位直接分担教育成本的比例也随之增加。《中共中央关于教育体制改革的决定》同时提出多渠道筹措教育经费。有些省份的社会力量开始办民办大学，参与高等教育活动，分担一定的教育成本；有些高校开始招收自费生，公立大学的自费生和民办大学的学生开始分担生活费以外的教育成本。从此，国家教育经费统计开始统计多种经费收入，高等教育成本分担的格局出现了新变化。1985年的大学收费改革还只是针对委托单位收费，没有针对个人收费；1989年，我国高等教育开始向学生征收学杂费，并根据社会需求确定了不同专业的收费标准，提高了个人负担高等教育成本的比例。

在此期间，高等教育也经历了从“双轨”到“并轨”的发展。1989—1996年，政府开始扩大收取学费的范围，正式确立对公费生免费和对自费生收费的“双轨制”收费政策。公费生缴纳较少的学杂费，就业由学校推荐或定向分配；而通过市场调剂的委培生和自费生，缴纳较高的费用，毕业后可以到委培单位就业或者自由择业。1997年，考虑到收费“双轨”给学校管理带来的问题，也考虑到市场机制在资源配置中逐渐发挥基础性的作用，在上海两所学校试点的基础上，开始在全国范围内对高等院校完成“并轨”，推行全面收费的政策。

（三）个人和社会分担较高的高等教育成本阶段（2001—2006年）

这个时期是高等教育规模大发展的时期，也是个人和社会分担较高高等教育成本的时期。“并轨”后，又恰逢高校呈现强烈的扩大规模趋势，收取更多的学费，于是政府开始遏制收费上涨。

在此期间，政府文件频出，但收费上涨势头并未完全遏制。2007年，国务院印发《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，规定“今后五年，各级各类学校的学费、住宿费标准不得高于2006年秋季相关标准”。该文件被称为动用政府强大行政力量，遏制大学学费上涨冲动的“限涨令”。

（四）2006年之后

2012年，“限涨令”政策到期，宁夏回族自治区听证方案中提出学费平均涨幅62。2%、最高涨幅86。7%的拟调标准，引起社会一片哗然，被称为学费“报复性上涨”。随后，天津、浙江、江苏等10余个省区市于2014年相继调整公办高校学费；2016年，广东、江西上调了学费，海南、内蒙古也加入上调学费标准的队伍。新一轮高校学费涨价依然引起了社会公众的高度关注，质疑大学“乱涨价”、听证会“走程序”。2016年，教育部等四部门联合印发《关于2016年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见》，指出：“根据办学成本、群众经济承受能力，建立健全高校收费标准动态调整机制。”

大学收费制度20年来的跌宕起伏，反映了政府经费和市场资源对高校的双重作用。政府不断调整行政手段来管理大学收费，又不得不承担高额行政成本，也担负起更多的财政压力。政府的行政调控没能解决高校财政问题和家庭负担问题，它并不利于高校的多样化发展，也不利于高等教育质量的整体提升。

从2006年“限涨令”到现在，又是10余年过去了，高校的外部治理体系仍然没有建立起来，但是，目前的制度环境和政府管制市场经济的能力已经获得长足进步，社会整体的法律意识已经和当年不可同日而语。深化体制改革，为高校奠定恰当的外部治理环境，同时，推动高校建立现代化内部治理体系。经费的筹措和支出，归根到底，是一个法律框架的建设和运行问题。

二、国际高等教育成本分担的主要模式

（一）多元化的高等教育成本分担模式

美国是高等教育成本分担主体多元化的典型国家，其高等教育成本分担主体主要有：（1）政府支付，包括联邦、州和地方政府的一般性机构拨付、对高等教育机构的补助、学生的资助（奖学金和贷款）及与高校签订的合同（主要是科研合同）支付；（2）学生缴纳，包括学费、杂费及各种费用；（3）私人赠予、资助及合同，来自校友或其他个人、慈善组织及私营企业等捐赠；（4）捐赠基金收入，指由过去积累的赠予和补助带来的收入，这些赠予和补助通过投资获得的增值部分被用于补充学校的经常性基金收入；（5）学校从事的经营和教育服务收入，与教学和研究有关的活动，如科研文献出版、测试服务、影片出租或农产品销售等带来的收入，以及来自土地出租、专利和盈利企业等收入。这些收入项目可以合并为四个主要渠道，即政府、学生及其家庭、社会力量以及学校自身。

（二）二元化高等教育成本分担模式（个人和政府共同分担）

二元化高等教育成本分担模式以澳大利亚为典型。澳大利亚在高等教育成本分担上所采取的策略与其他国家不同，它试图将政府分担的大部分教育成本转移到学生身上，形成以政府和学生为主的分担格局。1989年，澳大利亚联邦政府宣布实行一种新的高等教育收付费制度，以取代一度实行的高等教育免交学费政策，即高等教育成本贡献计划。核心内容是：凡属澳大利亚公民、永久居民及新西兰公民且利用计划内指标入学的学生都必须通过高等教育成本贡献计划向高等学校交费，且规定高等学校学生一律实行交费上学，一次交清四年学费者，可享受15%～25%的优惠；若学生不愿交或没有能力交清，则先由政府向学生提供贴息贷款，等学生毕业后找到工作有收入时再偿还，学费的偿还率与学生就业薪金紧密相关。成本贡献计划的主要特征是根据个人的支付能力来选择支付方式，这也就意味着避免了学生因无法提前支付学费而不能进入大学。学生可以延缓付款，直到他们的可纳税收入超过最低还款门槛时才需要偿还欠款。高等教育成本贡献计划使澳大利亚高等教育在财政紧缺的情况下还能持续扩大规模。

（三）单主体的高等教育成本分担模式