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第一节 迟来的合法性（第2页）

单就教育系统内部来说，事业单位数目众多，却以教研室的地位最为微妙，时不时地，会生出一些尴尬。仅举两例，例一：教研室因为与学校教学关系密切，特别由于在命题、考试、组织教学比赛、教师职务晋升等方面举足轻重而威望素著，又因为工作性质常常有管理性行为，与教育行政部门工作频繁交叉，难免会有摩擦。某省会城市一名区级教育行政领导在一次与该区教研室负责人的争论时气恼之下发话：“不要以为你们教研室是第二教委！”“不要以为”其实暗喻：“你们就是以为。”事实上，在许多地方，教研室的确经常被人看做“第二教委”，类似上面所说的冲突和指责也是经常上演的节目。实际拥有的权力与事业单位的职能相互错位，“名不正，言不顺”。例二：在有关教研室的负面声音中，比较多的与“钱”有关，在大多数地方，教研室被公认为教育系统中资金雄厚的部门，编写和印发各种复习资料，举办各种教学比赛，开设各种研讨培训等，时有收费，又往往因为结果与学校教学评估和教师职称评定挂钩，令中小学趋之若鹜。身在教书育人的高尚教育事业之中而有谋利之嫌，难免招致微词。在20世纪90年代，教研室在资金方面的实力达到顶峰，不少省、市教研部门靠上述各项收入盖起了气势非凡的办公大楼，一时格外招摇。

二、自下而上，实至名归

前面谈到，中国的行政系统基本是沿着“自上而下”的方向建立的，教研室则是个异数。沿着教研室的名分追究下来，越来越发现盘根错节，很难用一句话甚至一篇文章把它说得十分清楚。这里主要讨论一点：产生方式的特殊。各省（自治区、直辖市）、县（区）级教育局（委员会）的其他部门，如基础教育处、德育处等，都可以一级级向上，直至在国务院教育部找到相对应的部门，如教育部的基础教育司、德育司，等等，很简单，上级部门的工作文件下达后，必须得“接得住”。唯独教研室例外，到了省级便“封顶”了，按照通俗的说法是“不能通天”，更草根的说法是“没有娘家”，其中的暗喻是：上面没有人、没有后台、缺少背景，在国务院教育部的诸多司局当中，不存在与教研室对应的上级主管部门。当然，中国的行政机构中也曾经有一些身份特殊、没有建立自上而下行政系统的部门，比如，20世纪的“农业现代化委员会”，“体制改革办公室”，但其本身便地位特殊，虽然没有“向下”的渠道，却有“通天”的路径，且大多因特殊历史条件而产生，也因特殊历史任务的完成而消失。教研室则不同，在不能通天的条件下，它们树大根深，其稳定已经超越了不同时期历史背景的特殊性，除“十年动乱”期间随整个教育事业基本处于瘫痪状态外，始终稳如泰山。

毕竟，教研室是事业单位，在教育行政系统中找不到“上级”难道很奇怪吗？只要对于各种事业单位略做考察对比，便可有所发现。事实上，教育部本身也设有若干事业单位，比如考试中心、现代教育技术中心、教育科学研究所、人民教育出版社等。同样，在各个省（自治区、直辖市）级教育行政部门，也大多设置有类似的事业单位（有些省市如西部或边远地区略有不同），县级虽然未必有专门机构，也会有类似的办公室。教育部的事业单位对地方的事业单位不存在像行政部门那样严格的上下级关系，但在中国这样中央集权，而且讲究“名分”的国家，这种从中央到地方“遥相呼应”的状态是让人觉得理所当然的。虽然不是严格的上下级，但无形之中还是给予了莫大的支持。比如，国家层面上有正式的×部门，实际上非正式地宣告了地方各级×部门存在上的理所当然，名正言顺。同时，分属不同级别行政部门的事业单位的纵向关系中，也显示着浓厚的“上下级色彩”，举凡各种大动作、大举措，往往由教育部的事业单位是否正式采纳为合法性的标准。教研室在此仍然是一个例外，如上所说，只是到省级便“封顶”了。总之，教研室的存在，既不符合中国政府行政系统建设的制度设计、也不符合中国目前事业单位的设置惯例。

三级教研组织，是根据“自下而上”的方向安排的。不错，如时下一些文章提到，在20世纪50年代的教育部文件中，曾经提出各地应该成立教研室，而且可以确信教研室在50年代的中国已经存在。不过这却并不能够改变其自下而上的特征。

从20世纪50—80年代，国家教育部下发的各类文件中，可以很容易地找到针对教育行政系统中任何一个具体部门的专门文件，但专门针对教研室的则是“零”。可以设想，如果教育部设立了一个主管教研活动的司局，或者设立了一个有关教研活动的事业单位，必然会有相应的指导性文件，事实上，找不到这样的文本。

“**”结束后，百废待兴，为了尽快恢复中小学教育，教育部发布了一系列重要文件，其中包括重建因“**”而瘫痪或消失的各种机构。1978年4月17日，经国务院批准，教育部发出《关于恢复或建立教育学院或教师进修学院报批手续的通知》，通知规定，各地要恢复或建立教育学院或教师进修学院，由省、市、自治区审批，报国务院备案，抄送教育部。[6]事实上，在“**”之前，如同教育学院、教师进修学院一样，教研室也在许多地方存在，同样处于教育行政部门领导之下，处于基础教育系统中。在上述通知中，明确恢复教育学院和教师进修学院，却唯独没有提到教研室，此后，也未见到关于恢复和建立教研室的专门文件。根据一些同志回忆，当时一些地方的教研室是附设在教师进修学校之中，但进修学校有自己另外的任务，恢复进修学校并不必然地包括恢复教研室。合理的推测就是，教研室的“名分”和“地位”并不确定，即前面所说“有名无分”，国家教育行政部门并没有将这一结构的存在纳入自己对基础教育事业管理的规划之中。简言之，教研室的设立，不是自上而下，根据上级行政部门设置的状况而设置，而是自下而上，别有产生原因。

一直到20世纪90年代，教研室“有实无名”的历史才得以结束。90年代初，国家一级教育行政部门开始出台专门针对教研室的文件，且在不到5年时间内连续颁发了三个。

第一个文件是，1990年国家教委下发的《关于改进和加强教学研究室工作的若干意见》（教基[1990]013号）。这是目前所见第一个由国家教育最高行政部门专门针对各级教研室而下发的文件。今天看来，这个文件意义重大。它肯定了教研室的存在和意义，明确了教研室的职责，规定了教研室的建制，明确了教研员的主要条件，甚至提出“国家教委基础教育司在方针上对中小学教研工作进行指导。”[7]第二个文件是，1990年国家教委办公厅印发的《全国省级教研室主任会议纪要》[8]。第三个文件是，1994年国家教委办公厅印发的《关于对部分省级教研部门教研工作进行检查评估试点工作的通知》[9]。

这些文件的出台，对于教研室的意义毋庸置疑。许多教研员不仅当时深感振奋，而且至今记忆犹新。尤其是第一个文件即《关于改进和加强教学研究室工作的若干意见》，有同志认为，“首次明确了教研部门的作用，规范了教研工作职能，形成了教学研究、教学指导、教学管理的工作格局。”[10]可以理解，在中国这样强大的行政组织下，《意见》对于教研组织的名分何其重要。

仔细琢磨，当《意见》出台之时，教研室早已在全国基础教育领域内存在了多年。教研部门的作用也罢，教研工作的职能也罢、教学研究、教学指导、教学工作管理的工作格局也罢，在三级教研系统中早已经形成，并且相当成熟和稳定。因此，对《意见》出台和颁发这一事件的准确解读其实应该是：并不是这份文件规定了教研室的地位、作用、职能等，而是国家最高教育行政部门第一次针对这一在基础教育实践中自发出现、经历长期发展、功能明确的机构给予了承认和肯定，其意义在于由官方赋予了这一组织及其功能合法性。据此，将上述引文中的“首次明确”改为“正式肯定”之类的表述其实更为恰当。所有这些，很有些朝廷招安农民起义军，正规军收编民团乡练的味道——既然骁勇善战，姑且为我所用。

虽然姗姗来迟，这些文件的出台，象征着早在20世纪50年代就已经出现，以自下而上方式产生的教学组织，经历了几十年的坎坷沉浮，经历了“**”的毁灭性打击之后，终于在90年代获得了“合法性”，结束了名实不符的历史，可以算得是实至名归。不过，得到了名分并不意味着从此踏上坦途，教研室仍然身份尴尬，围绕着它地位、作用等仍然困扰不断。个中原因错综复杂，其中之一便是这种有别于其他行政机构和事业单位产生和设置的差异：不是自上而下，而是自下而上。这种特殊的出身，衍生出教研室耐人寻味的命运二重奏：由于无法“通天”，自然少了来自“体制内”的直接庇护，其他行政和事业单位几乎都能够顺藤摸瓜地与“中央”拉上关系，唯独教研室不能，这种寒素出身宿命地注定，在面临种种困顿和逆境时，很少有相关部门为其撑腰壮胆，这是其不幸所在。反过来说，这种“自下而上”，又使得教研室别具一种“草根”色彩和“底层”品格，无论风吹浪打基本心无旁骛，始终扎根、坚守在教学实践的一线，顽强地生长为根系粗壮青枝绿叶的大树，表现着独特的生命力，通过自己的奋斗显示了其在中国的“合理性”，这又是其幸运所在。

三、“尼斯湖怪”

教研室身份的尴尬，除了前面所说的另类出身外，还有一个便是经济收入问题。现在看来，对于这个问题可以从两个因素分析。

第一个因素是时间。在全国的教育系统内部，各地教研室差不多都是“先富起来”的典型，当许多校长还在为改善学校建设、提高教师收入捉襟见肘，当各级教育行政的一把手还在为教育经费的缺口寝食不安，教研室已经凭借自身努力获得了雄厚的经济基础。这当然使它显得十分“招摇”，也引来许多批评指责。其实，与20世纪90年代之后基础教育领域中异军突起的其他一些现象相比，如由“学校改制”“初中入学办法改革”等催生的“公办民助”“民办公助”学校的大批出现，以及由此带来的牵动全社会的轰轰烈烈的择校行为，名目繁多的各种补习班向千家万户抛出的诱人许诺及不菲的价格……无论是社会影响波及的范围，还是相关资金流动的数额和规模，教研室当初赖以“招摇”的“经济基础”都不可同日而语。不过，由于在时间上“遥遥领先”，基础教育系统在整体上还是“清水衙门”，教研室却“先富起来”无疑显得格外“嚣张”，何况，那时包括教育工作者在内的广大社会成员头脑中市场经济的观念远不像今天这样“开放”，教研室之富，当然是特别“扎眼”。

第二个因素可以说是为名分所累。所谓名不正，言不顺。时过境迁，在后来教育领域发生了那么多与“金钱”有关的变化后，教研室的创收也不再那么“扎眼”。但究其根本，仍然有个问题没有解决，那就是“名分”。教研室的创收行为之所以成为“众矢之的”，很大程度上是由于其“教育部门”的性质。

教研室一直都是在教育行政部门领导之下，无形中经常被人们看做政府机构的组成部分。而实际上，几乎所有的教研室负责人和教研员在谈到自己机构的性质时都会特别强调：“我们是教育行政部门下属的事业单位。”的确，虽然业外人士对此往往不大注意，实际上这一点含义深刻，教研室作为专门组织的性质是：事业单位。作为事业单位，自然不同于政府机关，那么这种不同表现在哪里？意味着什么？与教研室的创收行为之间是否存在因果联系？简言之，身为事业单位的教研室，有没有创收的权利呢？沿着这种思路追踪下去，发现问题并不那么简单。

“在我国，有一类非常独特的组织——事业单位。言其独特，其一是因其既不同于国家行政机关，又不同于企业组织；其二是因其在国外任何一个国家都找不出与其相对应的组织类型。我国的绝大多数事业单位都是按照计划经济体制模式建立起来的，甚至连事业单位这一名称、分类，也是计划体制的产物。在从计划经济向市场经济转轨过程中，如何改革传统的事业管理体制，完成从事业单位向公共事业组织的过渡，与国际标准接轨，并使其适应市场经济的要求，是我国面临的一个重要而独特的课题。”[11]事业单位，是中国独有的组织机构，是中国的“土特产品。”

在我国，有关事业单位的概念的界定在不同历史时期经历了诸多的变化。

1963年，《国务院关于编制管理的暂行规定》中规定，“凡是为国家创造或者改善生产条件、促进社会福利、满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费内开支的单位均为事业编制”。此时，“界定的标准则主要是经费来源”。到1984年《关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行办法（讨论稿）》中规定，“凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制”。与60年代相比，变化在于，“不是通过经费来源，而是通过对其活动的性质和活动的目的来进行界定”。[12]

有学者提出，新时期以来关于事业单位的概念界定一直在变化，“新的事业单位的概念更接近于公共事业的概念”，[13]的确，国外没有“事业单位”，但却存在着与其具有一定可比性的组织机构：公共事业。抛开中国的事业单位产生的特定的社会历史背景：计划经济，从社会生活的需求本身考察，通行于国外的公共事业概念与我国的事业单位则相当程度上吻合。这样，了解国外关于公共事业的研究，对于认识教研室不失为一种有意义的尝试。有趣的是，当阅读有关国外公共事业的文献时，很快便发现，原来在西方围绕着“公共事业”竟然也是迷雾重重。“公共事业的存在已有很长的历史，但对公共事业的研究近些年来才刚刚开始。……套用美国学者尤劳的比喻，‘公共事业’这一概念和核心特征‘也许就是其含义的不明确性。’事实上，它就像尼斯湖的怪兽：人们可以肯定地说它‘不是什么’，但很难说它‘是什么’。”[14]

如果不去纠缠概念定义的“陷阱”，在综合比较的基础上，可以用几个特征来确定事业单位公共事业部门：非政府性、非营利性、非特定多数性、非实物生产性、非权力依附性。[15]从对于这些特征的讨论与说明中，可以看到许多与教研室性质符合之处。“公共事业部门是不以营利为目的的向社会提供服务的组织。它是介于政府组织、营利机构之间的一切社会服务组织。公共事业部门执行不生产利润的社会职能，专门提供那些不能由政府及企业充分提供的社会服务。非营利性强调的是自组织宗旨不是为了营利，但这不等于说它们不可以营利。只不过是说它们所赚取的收入必须服务于组织的基本使命，用于扩大向社会所提供的服务数量和质量。”[16]

看来看去，从事业单位的性质考虑，教研室在筹措资金方面的举措，实际并无不合理之处。就今天的形势，即使是教育系统内部的各级学校的创收，也早已在人们的叹息之中得到了默认。至于其他各种各样事业单位的创收，更是早就为人们所习惯。医院、研究所……大名鼎鼎的中央电视台也是事业单位，一则几秒钟的广告费动辄几十万，新闻联播之前的广告竞标的千万元天价经常成为街头巷尾老百姓津津乐道的话题，报载，2009年中央电视台的广告招标入账92亿元。[17]相形之下，教研室的创收所得实在不值一提。

而讨论教育领域的“创收行为”，更不能不提到国人皆知的教育经费短缺的现实。下面是新中国成立以来关于教育经费的几组数据。

1966年至1970年（第三个五年计划期间），“我国教育事业费支出占国家财政总支出的百分之五点九三”。

1971年至1975年（第四个五年计划期间），“我国教育事业费支出占国家财政总支出的百分之五点三”。

1976年至1978年，“我国教育事业费支出占国家财政总支出百分之六点一三”。

1979年，“我国教育事业费支出占国家财政总支出的百分之六点四”。

1980年，“我国教育事业费支出占国家财政总支出的百分之八点二六”。

1981年，“我国教育事业费支出占国家财政总支出的百分之九点八三”。

1982年，“我国教育事业费支出占国家财政总支出的百分之十点零三”。[18]

以下是包括了GDP和财政支出的教育经费统计。