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第三节 教育信息公开（第2页）

教育信息公开的主体涉及权利主体与义务主体两个方面。权利与义务密切相关，相互依存。权利是法律主体依法为或不为一定的行为，以及要求他人为或不为一定行为的可能性。这种权利源于法律的规定，受法律的保护；并且，它以义务人履行相应的义务作为保证，当义务人不履行义务时，权利即无法实现。所以当权利受到侵犯时，权利人有权要求义务人履行义务，甚至追究相关人的法律责任。[26]义务是法律主体依法必须为或不为一定行为的必要性，它是法律对法律主体行为的一种约束。权利可以放弃，而义务必须履行。

教育部门（主要是教育行政部门与学校，也包括相关的政府机构）是教育信息公开的义务主体。教育部门负有信息公开的义务，基于以下三点理由。

（一）信息的公共性

教育部门不仅收集信息，而且还生产信息，但这些信息并不归教育部门所有。因为教育部门行使的公共权力是由公众所赋予的，教育部门所花费的经费也是由纳税人所支付的。教育部门的存在不过是为了代理公众更好地管理教育事务，实现公众的教育权利。因此，教育部门在行使职权过程中所产生和掌握的信息具有“公共财产”的性质，信息的所有权人应是公众，而不是教育部门，教育部门只不过是暂时的“持有者”或“保管者”。教育部门无权单方面决定其所拥有信息的使用、处分，而排除公众的利用，并应负有向真正的所有者公开信息的义务。

（二）信息的不对称性

公众与教育部门实际上形成了委托—代理关系，公众是委托人，教育部门是代理人。按照信息经济学的观点，由于委托人与代理人之间信息分布的不对称，所以代理人具有委托人无法观察到或需要付出巨大的信息成本才可以观察到的信息。这就导致了两种典型的委托—代理问题：逆向选择和道德风险。逆向选择是指代理人利用事前信息的非对称性所进行的不利于委托人的决策选择，即在委托人无法识别潜在代理人的条件禀赋时，越是劣质的潜在代理人越容易成为现实的代理人。道德风险指代理人借事后信息的非对称性、不确定性以及契约的不完全性而采取的不利于委托人的行为。因此，公众要对教育部门的行为进行有效的监督以保护自己的权益，就必须掌握尽可能多的信息，而要掌握这些信息，就必须对代理人的信息公开义务提出强制性要求。

（三）“通过透明来实现绩效”

“通过透明来实现绩效”是针对传统的“通过管制来实现绩效”而提出的。传统的教育绩效制的推动力来自教育管理体制内的科层管理及控制；透明绩效制的推动力来自公众，通过向公众提供信息，帮助公众作出合理的选择，以提高教育资源的配置效率。

案例7美国“通过透明来实现绩效”

美国教育部门公开信息的义务主要在三个层次：学校、学校主管部门和州政府。（1）学校。校方要定期、系统、全面地公开学校工作计划、学校所取得的成绩、学校组织机构和财务等方面完整的、准确的信息。（2）学校主管部门。学校主管部门定期、系统地公布完整的、准确的学校审批的标准和程序、监督和干预学校续办规章，提供其所管辖学校的可比信息。（3）州政府。定期公布准确的、所有有关特许运动的信息资料，获得对特许运动进行审查和评估的情况。[27]

美国的科勒工作组在对《国家处在危机之中》这个报告实施20年来的效果进行评估后，提出三点建议，即责任、透明与选择是重建美国基础教育的三大基石。责任意味着教育系统内的所有人，孩子、教师、学校和学区领导，都必须对他们的结果负责。选择意味着自由、多样性和教育供给方式的改变。透明意味着那些想搜索学校或教育系统的信息（不包括个人信息）的人能够很轻易地得到它。这三者紧密地结合在一起，为重建美国基础教育提供新的机制。要实现信息透明应该做到以下几点：（1）提供强有力的信息。家长、教师和政策制定者需要准确地了解他们的孩子和学校成绩如何，他们的钱是如何花费的。这就需要每所学校清楚地陈述目标和标准，提供详细的课程、评估指标体系、进步的证据，而且预算呈现的方式要与课程和目标的支出相联系。（2）报告学校取得的进步。学术成绩应该以绝对值（学生的考试成绩如何）、附加值（学年末他们掌握了哪些内容）和比较值（与学区、州或国家标准相比较，或与其他学校和学生相比较）三种形式呈现。（3）容易获取。所有这些信息应该在学校或教育系统的网页上呈现，从而让教职工、家长和政策制定者，以及媒体、研究者、纳税人和竞争学校都能轻易地获取。（4）全国性报告。虽然透明的责任主要在于各个学校、学区和州，国家也有责任。美国正在筹划对联邦教育信息的收集与分析进行升级，目前主要保存在国家教育统计中心，并希望加强和扩展国家教育进步评估中心的独立地位。

但在实践中，教育部门在实施信息公开义务时会面临很多的困境。如政府利益与公众利益的冲突；效率与民主的冲突，政府工作必须讲求效率，但信息公开更强调公众的民主和参与，而民主在某些情况下可能会降低效率；稳定与风险的冲突，政府必须考虑社会的稳定，如果信息公开不妥当，就有可能会引起社会的恐慌与动乱；成本与技术的约束，信息公开是有成本的，政府必须进行成本与收益分析，同时还要考虑技术上的可行性。

公众是教育信息公开的权利主体。公众作为纳税人，它有权了解与监督税收的使用情况，它们的信息需求具有很大的共性。但就具体的权利主体而言，它们所需求的信息是有差异的，教育信息的公开必须充分地考虑到这些差异性需求。尤其是学生及其家长、教师、学校管理人员、教育行政部门工作人员、教育研究人员、社会用人单位、教育投资者等，他们各自需要哪些信息？另外，还要考虑影响权利主体信息需求的各种因素，包括社会因素与个体因素。社会因素有政治文化、经济发展水平、政府的信用、媒体的信用等；个体因素有利益相关性、文化水平、家庭收入、获取信息的能力、获取信息的成本与收益分析等。只有考虑到了这些因素，才能为权利的实现创造更好的环境。

四、教育信息公开的内容

内容是教育信息公开最核心的部分，它直接关系到教育部门对哪些信息负有公开义务，公众对哪些信息拥有知情的权利。从理念上讲，政府应该像透明的玻璃缸，一切都应该在阳光下进行，没有什么是可隐瞒的。但在某些情况下，信息公开可能和其他重要的公共利益冲突。因此，应该在信息公开的利益与不公开的利益之间取得平衡。教育信息是否公开应该遵循三条原则：公开为原则，不公开为例外；利益平衡原则；适度的自由裁量权原则。

（一）公开为原则，不公开为例外

确立公开为原则，不公开为例外，一方面是为了避免教育部门工作人员以各种借口扩大不公开的范围。而之所以不是简单地公开所有的教育信息，是因为例外的规定可以避免或防止某些利益因为教育信息公开而受到损害。如，不公开个人信息可以保护个人的隐私权和宁静的生活，不公开商业秘密可以保护企业的商业利益和正常经营，不公开国家秘密可以保证国家安全。另一方面，由于教育信息非常烦琐，要一一列举需要公开的信息是一件很困难，也很不现实的事情。因此，教育信息公开内容的具体构成基本上是在信息公开原则的前提下，采用具体列举和概括规定相结合的方式，同时对不予公开的信息采用排除式的列举规定。

（二）利益平衡原则

教育信息公开必须在公开的价值与包括国家安全、个人自由等其他的价值之间寻求平衡，片面追求某一方面的价值是行不通的。这就是利益平衡原则。公众行使知情权的过程中，随时都会与其他权利和利益发生一定的冲突，规定利益平衡原则，是为了保证更有效地行使知情权。当信息公开与不公开的边界出现模糊、不容易确定时，通过利益平衡原则，根据对社会的损害与效益分析，决定是否应该公开信息。对信息公开的损益分析包括两种情况，一是在某些情况下，对于不应公开的教育信息，教育部门如果认为有明显的公共利益要求公开，或者公开不会造成实质性损害的，可以决定予以公开。二是在某些情况下，对于本应公开的信息，教育部门如果认为公开会造成实质性损害，则可以决定暂时不予以公开。

（三）适度的自由裁量权原则

遵循利益平衡原则的关键在于寻找“平衡点”，就像称东西一样，把秤砣放在秤杆上移来移去，就是在寻找平衡点。要找到这个平衡点，在很大程度上要依赖于教育部门的自由裁量权，也就是教育部门要在法律规定的范围内，因时因事因地制宜地做出是否公开信息的决定。自由裁量权的设定目的，在于使教育部门根据具体情况、具体对象做出一个正确合理的选择和判断，从而更加准确地贯彻法律的意图。在信息公开实践中，由于社会生活复杂多变，法律条文不可能概括所有情况，赋予教育部门适度的自由裁量权，不但可以使教育信息公开制度更为科学和全面，而且也真正实现了例外所要保护的社会利益。

在信息公开的三条原则当中，核心原则是“公开为原则，不公开为例外”，因为只有遵循这条原则才能从根本上保证公众的知情权和杜绝教育部门的暗箱操作。而利益平衡原则和适度自由裁量权原则则充分考虑到了各种利益冲突与具体情况，没有这两条补充原则，将使法律规定变得机械而呆板，进而可能与立法的根本精神背道而驰。

五、教育信息公开的方式

教育信息公开的效果与信息公开的方式和途径有很大的关系，同样的信息采用不同的方式和途径公开，所取得的效果是不同的。教育信息公开的方式有两种：主动公开和申请公开（或称被动公开）。

（一）主动公开

主动公开是指教育部门通过某种途径，将教育信息主动向社会公开。如《教育部财政部关于实施高等学校本科教学质量与教学改革工程的意见》（教高［2007］1号）提出：“建立高等学校教学基本状态数据检测体系，定期采集各类高等学校本科教学基本状态信息和数据，统计和分析高等学校教学基本状态和变化趋势，逐步将教学质量和教学改革的数据向社会公开。”主动公开可以减少公众单个申请教育信息的成本，也可以降低教育部门处理大量申请的负担，而且也体现了教育部门在履行信息公开义务方面的主动性。主动公开的信息主要包括以下几个方面：机构组织与人事信息、各种规范性文件及涉及公共利益的一般性决定、各种办事程序与规则、教育经费的投入与使用情况、与公众密切相关的重大教育事项、重大决定草案、教育发展的统计报告等。

教育信息主动公开的途径有很多，有出版物、网络、新闻发言人、召开教育听证会、设立查询点等。教育部门应该充分考虑教育信息本身的特点、不同途径的优势，以及信息需求者的特点，来选择合适的途径。

1。出版物

出版物是指由政府及其所属机构所发表和出版的文献，包括图书、期刊、小册子、影片、磁带以及其他声像资料等，所以也称政府出版物。政府出版物是重要的信息源，也是政府信息公开的重要途径，最具有权威性和严肃性。

（1）《教育部公报》与《中国教育报》。《教育部公报》是我国教育部主办，以刊登并向社会公布教育部文件和领导讲话为主的政府部门公报（政报、文告）类期刊。该刊的办刊宗旨是宣传教育法规、政策，为推行教育部政务公开、接受人民群众和社会监督服务。《中国教育报》是教育部主办的以教育新闻为主的全国性日报。它的宗旨是全面、准确、及时地宣传党和国家的教育方针、政策及工作部署，传播教育改革与发展的信息和经验。除要闻版外，还有高等教育、基础教育、职成教育、理论、国际教育等专刊。校长、读书、招生考试与就业等周刊，全方位报道国内、国际重大时事，并设有多种为师生提供知识和咨询服务的栏目。可以说，《中国教育报》是我国主动公开教育信息的一条重要途径。

（2）教育年鉴与教育统计报告。我国每年都会制定和出版各级各类教育年鉴和教育统计报告，反映一段时期的教育发展情况。这些年鉴与统计报告涉及的面较广，对于公众了解教育发展的一般概况起了重要作用。但由于统计的指标较宏观，而且人们往往只能看到全国与各省市的报告，很难了解更具体的、每个区县、每所学校的信息。在这方面，我们可以借鉴美国的经验。《不让一个孩子掉队法案》（NCLB）要求，从2002—2003学年开始，所有的州和学区都要出版《年度报告》（Acards），来反映前一学年的数据。[28]

（3）《家长手册》。除了《年度报告卡》，美国多数学校还会为家长制定和提供《家长手册》。家长手册使学生家长对学校方方面面的情况有一个全面的了解，并为学生家长更积极地参与学校提供各种信息服务。家长通过这个手册，不仅可以了解到学校的一些发展规划与课程，还包括许多更为具体的信息，如学生安全问题等。

（4）办事指南与信息公开目录。教育部门应该编制并定期更新本机构的办事指南。办事指南中应该说明该机构的组成、职权、主要适用的法律、管理范围、主要办公地点、联系方式、信息的分类、信息登记簿的编制方式与使用方式、申请的具体步骤与要求、首席信息官的联系方式、收费方式与减免条件、救济渠道与程序等等。信息公开目录也叫信息登记簿，它的编制应有利于公众查询，既可以按登记的时间、信息的主题、制作的机关等标准单独编制，也可以根据数据项标准综合编制。如果按照多重标准综合编制，最好能够提供交叉检索功能。

2。网站