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第三节 教育督导机构与人员（第1页）

第三节教育督导机构与人员

一、教育督导机构的设置

（一）教育督导机构的设置

1983年，教育部在《关于建立普通教育督学制度的意见》中，提出在中央教育部、省、市、自治区教育厅（局），地、县教育局内设置四级督学机构。1986年国务院批准教育委员会重新设立教育督导机构——督导司。1987年原国家教委转发了《国家教委督导工作座谈会纪要》，并发出积极稳妥地建立督导机构的通知。1988年9月14日原国家教委、人事部下发《关于建立教育督导机构问题的通知》，要求县级以上人民政府建立教育督导机构或配备专职教育督导人员。此后，有许多省市自治区在其教育厅（局）内设置了督导机构，但就全国来讲，尚未形成健全、完善的自上而下的四级教育督导机构系统，特别是地县两级的教育督导机构的设置还有大量的工作要做。

1991年原国家教委颁布的《教育督导暂行规定》，使我国教育督导机构设置获得了新的发展。其表现在两个方面：一是基本形成了中央、省、市、县四级教育督导机构网络，特别是到1998年底，全国31个省（自治区、直辖市）已全部建立了省级教育督导机构。全国有99。7%的地（市）和97。3%的县（市、区）也都建立了督导机构。二是部分教委督导机构改建为政府督导机构。政府督导机构是各级人民政府在教育行政部门内建立的对教育工作进行监督、检查、评价、指导的专门机构。虽然其工作机构多设在教委内，日常工作由教委管，但它可直接代表政府去监督下级政府的教育工作。教委督导是各级教育委员会（或教育行政部门）在其内部设立的相对独立的职能部门。它在监督下级政府教育工作时需由同级授权。

2000年1月，经中央编制委员会审核，国务院批准，原国家教委教育督导团正式更名为“国家教育督导团”，这对地方加强教育督导机构产生了直接的影响。截至2000年，全国31个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团全部建立了人民政府教育督导室（督导团）。

2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》颁布后，各地在督导机构建设方面取得了新的进展。主要表现在省地两级教育督导机构改革已基本完成，截止到2005年底，全国31个省（自治区、直辖市）全部成立了人民政府教育督导团（室）。98。5%的地（市）建立了教育督导机构，其中91。1%是人民政府教育督导机构。全国共有2716个县建立督导室，其中人民政府称谓的占82。7%。

（二）教育督导机构与教育行政部门及其职能处（科）室的关系

教育督导工作任务的广泛性和综合性决定了教育督导机构在履行其职责的过程中要与其他职能部门发生关系。主要是：与教育行政部门及其职能处室的关系，与教育科研的关系，与群众团体之间的关系，地方三级教育督导机构之间的关系等。其中教育督导机构与教育行政部门及其职能处室的关系是影响和保证教育督导工作顺利进行的重要方面，必须理顺和正确处理。

就我国现行的教育行政体制而言，教育行政部门和教育督导机构都是人民政府领导下的教育行政管理的职能部门。其工作的终极目标是共通的，即根据国家的教育方针、政策、法规，维持教育工作的良性运作，推进教育的改革与发展，使教育更好地为社会主义现代化建设服务。其工作的对象是下级教育行政部门和学校。因此，教育督导机构与教育行政部门及其有关职能单位有着必然的联系。这就要求在履行职责过程中互相沟通，密切合作。

但是，教育督导机构和教育行政各职能部门又是人民政府领导下的两个独立部门，在整个教育行政体系中具有不同的职责、任务，发挥着不同的功用。教育督导是教育行政管理体系中的监控部门，是行政管理过程中的检查反馈环节。其主要职责是对下级、学校贯彻执行国家的教育方针、政策、法规的情况，教育改革与发展的状况，进行监督、检查、评估、指导；对上进行参谋、反馈；不参与行政管理的日常工作和决策计划的执行。教育行政部门机构内部的职能单位是教育行政管理体系中的决策、执行部门，主要职责是根据所辖区域的实际，组织贯彻执行国家的教育方针、政策、法规等，提供必要的教育设施、经费、人员、提供教育教学的专业指导，以维持教育的良性运转，推动教育工作的发展。在履行以上职责时，教育行政部门要遵循教育管理过程的一般规律，即计划（决策）、实施（执行）、检查总结、反馈调整。就是说，在具体的行政行为过程中，除了计划和组织实施外，通常也进行为本部门的计划与实施服务的自我检查，自我反馈、自我调节的工作。因此说，教育督导机构与教育行政部门及其内部职能单位各有其职能范围，他们必须各司其职，各负其责，各尽所能。

尽管教育督导机构与教育行政部门及其内部的职能单位，是在同级政府领导下分别独立设置，但在工作对象、任务、目的方面有着极大的共同部分，因此在实际工作中不可避免地发生交错重叠、多头指挥等问题。所以，处理好教育督导机构与教育行政部门及其内部业务部门的关系，解决好它们之间沟通、联系、分工合作的问题，就成为完善教育督导组织机构。理顺教育督导机构与其他相关机构的关系，提高教育督导机构的效率的一个必须面对的问题。在1995年原国家教委拟定颁布的《普通中小学督导评估工作指导纲要》及关于实施《指导纲要》试点的意见中，就提出了在试点中要研究督导评估学校与督导评估政府教育工作的关系，并处理好督导机构与教育行政部门内有关单位的关系。

这个问题也是世界许多国家在完善教育督导机构中遇到的问题。为解决这一问题，各国采取了不同的方法。如法国，规定了中央一级教育督导部门由教育部长直接领导，负责对全国的教育情况进行了解、分析、评价与咨询，并完成由教育部长委派的其他特殊任务。而地方教育督学则由同级教育行政最高长官兼任。美国的教育督学也采用兼职制，即由地方行政长官兼任。日本则采用分任制，并通过有关教育法规规定，地方教育指导主事不能参与人事工作，必须接受上级命令指示，主要对教学业务进行指导。英国将教育督导部门与教育行政部门进行分设。这些对策不同程度地解决了以上问题，对我们有着一定的借鉴作用。

采用什么样的对策，如何借鉴国外的做法，最终取决于我国的实际。一些国内的有关研究结果表明，应注意采用以下的举措：逐步将剩余的教委督导室改建为政府督导室，以提高其权威性。统筹安排，主动协调。教育行政部门在做教育工作计划、确定各阶段的工作任务、进行人员分工、拟订工作日程时，在总结工作后教育督导机构制定督导评估方案时，以及在评估完成后，要互相主动听取对方的意见，并互相提供工作安排及工作进展情况及问题等方面的信息，以统一认识、统一行动。避免多头指挥，重复工作。建立必要的规章制度。如双方主要领导的联席会制度，双方合作的检查评估制度等，以保持相互间的经常联系、信息传递和相互支持。

二、教育督导人员

我国把教育督导人员称为督学。

（一）督学的条件，即督学的素质问题

由于督学是代表同级政府、教育行政机构对下级政府、教育行政部门和学校进行检查、督促、评价、指导工作，所以对什么样的人才能做督学从素质到资格是有一定要求的。教育的发展与改革及教育督导制度的发展变化，也对督学的资格和素质不断提出新的要求。

在中外督导史上，对督学的资历和素质的研究始终是个重要的内容，同时也均有相当严格的要求。如柏奇和邓莱（Burch&Danley）就十分强调视导人员的十项能力，即：

（1）视导人员应具备公开场合主持会议及演说的能力，且能给人留下良好的印象。

（2）视导人员能代表政府或机关，提供有关的信息给相关的个人或团体，以利于沟通的进行。

（3）视导人员能与教育界及非教育界的相关人员保持良好的关系，同时也鼓励组织中的成员，能与其他人维持良好的互动。

（4）视导人员能广泛阅读，随时吸收新的知识与信息，并乐意与其他人分享相关的信息。

（5）视导人员能有效分配个人的时间，并适当运用相关的人力、物力资源，以发挥最大的成效。

（6）视导人员能协助教师获得所需之专业知识、能力，能编制教学指引及教材，也能设计、执行教师在职教育方案，并针对课程内容项目、教育活动加以客观的评估。

（7）视导人员在视导学校时，能主动解说学校教育目标，并客观评估教学上进步的情况。

（8）视导人员能运用适当方法介绍新观念，以激励教师提出创新的想法；能有效影响学校教师作必要的变革；能对教学努力及成效卓越者，给予奖励。尤其应在个人工作及专业态度上，能成为教师的典范。

（9）视导人员能分析危机形成的原因及背景，能圆满处理人际间的冲突，也能与他人沟通协商，以获得圆满效果。同时，为应付未来可能遭遇系统之危机，能发展出一套危机处理的办法。

（10）视导人员能圆满处理例行性工作，并对各项问题作进一步的追踪研究。

20世纪三四十年代我国的视学理论研究也有对视学人员的任职条件及素质的探讨。如孙爱棠就认为，一个好的视导人员，必须具备下列条件：

（1）品格方面：诚挚不欺；公平无私；富同情心；勤劳谨慎，不操切疏忽；坚毅忍耐，能任劳任怨，不为环境所左右；虚怀若谷，沉着踏实，不自满足、不自矜炫；光明磊落，无不道德行为；有专业之自觉心，力求工作与成绩之表现。

（2）经验方面：对于教育有深刻之研究与浓厚之兴趣；在教育休整与教学训导等方面，有实际的经验；具有丰富的普通常识，同时有专门的学术研究；有健全合理的人生观；明了国内外之情势，及教育状况与教育思潮；深切了解本国教育宗旨，与实施政策和方式；有合乎科学精神的视导方法与办事方法；明了一般的视导原则与标准；对事接物，有虚心研究精神和精密的研究方法；能介绍新学说新方法与新出版之书刊等刊物于被视导者。

（3）才能方面：精明强干，遇事应付裕如；机警敏断，能即洞悉事体之是非曲直，与缓急轻重；熟悉世故人情，无扦革隔膜之感；办事有条不紊；注意周到，并能持久；记忆力强，并善记载；有发表的能力，无论文字的或口头的皆能畅所欲言；能指示教师教学之优点与缺点，鼓舞其努力进步，或暗示其改进途径，并能示范教学。

（4）体态方面：强健的体魄，面貌端正，感官健全；语言清晰，能说国语；精神振作，举动敏活；态度和蔼、诚挚，举止大方，令人可亲；有文雅之体貌，而无官僚之习气；衣履朴素整洁。

孙爱棠认为，“人要具备以上条件，固云不易，然视导人员为一切教育工作人员之楷模，不仅代表上级教育行政机关，而一举一动，一言一笑，影响于教育效率者。实至深且巨，故不可不特予注意而慎选之”。

在自1983年开始的恢复重建我国教育督导制度的过程中，督学的任职条件，督学的选拔等问题也始终受到重视。1991年原国家教委颁发的《教育督导暂行规定》，就对督学的任职基本条件作了明确的规定。

（1）坚持四项基本原则，坚持改革开放，忠诚于社会主义教育事业；

（2）熟悉国家有关的教育方针、政策、法规有较高的政策水平；