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第三节 20世纪80年代以来外国教育行政体制改革（第1页）

第三节20世纪80年代以来外国教育行政体制改革

教育行政是国家行政的重要组成部分，各国教育行政体制因各自不同的政治理念、行政体制、文化传统等不同而不同。第二次世界大战后，各发达国家普遍关注并开始进行教育行政体制改革。尤其是20世纪80年代以来，随着各国对教育的关注程度加大，各国对教育行政体制的改革力度也随之加大，教育行政体制改革进入了一个重要的时期。原来实行教育行政中央集权制的国家正在采取措施，加强地方的管理权，而实行教育行政地方分权制的国家则采取措施，逐步强化中央的权限。[15]发达国家教育行政体制改革的主要特征，可以概括为扬长避短，趋向均权化。[16]

（一）美国

美国是一个以地方分权制为基础的国家，奉行“自治办教育”的思想，地方分权和行政运作上的民主是美国教育行政上的一个重要特点。美国的教育行政管理体系分为联邦、州、地方三个层次。美国联邦宪法规定，联邦政府并无教育行政权，教育行政权属于各州，而各州又将教育行政权委托给地方，故形成美国教育分权的特色。[17]美国联邦教育部代表国家对整个教育事业实行宏观管理，主要肩负国家财政援助、教育研究、教育统计等职责，处于指导和资助的地位。州教育部代表各州政府管理本州的教育事业，主要是协助地方完成教育计划和制定各种教育条件的最低标准。学区的教育管理机构负责管理辖区内学校的具体事务。从总体上说，美国教育行政管理的权力主要在各州政府及地方教育部门，联邦政府只是通过间接的方法对各州教育事业的发展及改革发挥其指导作用。

美国教育行政虽然以分权和民主著称，但近年来也有强调集权的动向。受苏联人造卫星发射成功的影响，考虑到国家安全，美国把教育置于事关国家安全的重要战略地位，对教育进行必要的干涉。历史上，美国在建国后200年没有设中央教育行政机关。当时的联邦政府没有教育管理权限，对于教育事务极少参与，教育权限属于各州，大部分教育事务由地方政府独自负责。1979年通过联邦教育部法案后，才正式成立独立的中央教育行政机构——联邦教育部。联邦教育部主要负责统一处理联邦教育政策和经费。联邦政府通过有条件的教育拨款对地方教育事业发展施加影响，从而把地方教育发展纳入联邦政府的规范和控制。如美国在1988年新设“大学基金委员会”，通过对具体职能的规定而加强了对大学的控制。对教育投入从1989年的3530亿美元增加到1999年的6350亿美元，教育投资已占美国GDP的7%以上，在发达国家名列前茅。[18]此外，美国政府还加强了地方学区的重组和合并。美国将小学区合并为大学区，既可达到教育行政的经济化和地方教育的均衡化发展，也可达到教育的政体规划的目的。[19]

20世纪90年代以来，美国各届总统与联邦教育部都积极关注教育改革，制定教育发展规划，从宏观上推定美国教育的整体发展。1997年2月，克林顿发表题为《作好准备，迎接21世纪》的演说，在教育改革方面提出了新世纪要达到的三大目标和实达措施。[20]此外，联邦政府还积极规划组织各种教育改革政策措施，尤其是制定全美教育发展战略及其教育课程达标期限，提出建立全国教育质量标准和与此相应的考试制度，1999年举办全国性的四年级学生阅读考试和八年级学生的数学考试，检验和评估各地是否达到对核心学科既定的质量标准。[21]克林顿政府提出《2000年目标：美国教育法》，表明美国在教育改革上决心进一步强化联邦政府的主导作用。

2001年1月23日，美国新任总统乔治。W。布什向国会提交了题为《绝不让一个孩子落伍》的基础教育改革法案。在2002年3月宣布了教育部未来五年的战略计划，提出了六大目标：

（1）创建一种实现目标的文化氛围，设施原则是责任心、灵化性、扩大家长择校机会等；

（2）提高学生成绩，措施主要有阅读优先，促进数学和科学教学，改革教学，提高教师和校长素质等；

（3）改善学校环境，加强品德培养；

（4）使教育成为以事实为依据的领域，提高教育科研；

（5）发展中学后教育和成人教育；

（6）建立优质教育管理系统，在教育内部形成一种负责任的文化氛围。[22]

通过这些政府法律、法令和战略规划，联邦政府的教育行政力量正在逐步加强，也表明美国的教育行政管理体制出现集权的趋向。

但是美国强调联邦政府主导作用也是有限度的。由于地方分权的政体，美国历来重视并尊重各州和地方的作用，在教育改革上也不例外。为了免于对传统的地方权限的削弱，美国议会强调：“关于教育的权限和责任，保留给地方学区一级州所规定的其他机关。”同时，正是考虑到这一点《2000年目标》自始至终强调自愿的原则，而且在编订标准上，既有国家水准，又允许有州水准。

（二）英国

英国教育行政的特色是中央和地方密切合作，重视中央和地方教育行政机关的沟通与协调，中央和地方的权限根据国会立法确定。英国政府的立场是“不希望使自己陷入到宪法规定由大学自己负责的事务中去，但也不会把由政府本身来承担更为合适的任务强加给学校。”由于英国四大区域之间的差异很大，各自的教育行政和财政体制也各不相同。

英国的教育行政管理体系分为中央、地方和学校三级。[23]英国的中央教育行政由教育技能部负责，主要指导地方教育当局贯彻国家政策，一般不对学校进行直接管理。地方教育行政上，由于英国实行地方分权制，地方议会就是地方教育行政权力机构。地方教育委员会负责实施教育管理工作。中央教科部和地方机关的关系是伙伴与协商关系，不能直接指挥各地教育行政，只能通过国会的决定才能使自己的教育政策对地方当局产生制约，对地方执行情况进行督导。校级教育行政层次上，主要有校董事会、校议会、校评议会等具体处理学校的事务。[24]

从20世纪80年代中期开始，英国教育制度的基本权力结构开始改变，中央政府对教育的管理和控制加强，中央政府在基础教育方面的影响日益扩大。而在历史上，在19世纪上半叶前，英国的教育行政权力多属地方或私人，教育事业纯由私人及宗教团体经营，英国没有中央教育行政管理机关，中央政府对地方的教育也极少予以干涉。后来，英国政府设置了教育委员会（1900～1994）。英国的《1944年教育法》确定英国公共教育体系，对中央和地方教育行政体制进行重大的改革，为战后英国教育事业发展奠定了基础。

按照教育法规定，中央最高教育行政机关首长掌握国家教育政策的最后决定权，但又必须切实保障地方的自治权。[25]为了加强国家对教育质量的监测和评估，英国国会于1988年7月29日通过《1988年教育改革法》，统一中小学课程。[26]这在英国教育史上是一件开天辟地的大事，因为英国的中小学课程在20世纪末之前是不统一的和多样化的。法案规定在中小学开设两类课程，即核心课程（包括英语、数学和科学三门课程）和基础课程（包括现代外语、历史、技术、美术等），全国所有公立中小学义务教育阶段实行统一课程。全国统一课程的实施，有助于检查和评估，以加强中央政府的统一领导。英国自中小学义务教育阶段实行统一课程后，在每个阶段都有国家统一规定的成绩标准，每一位学生都要通过四次全国统一考试。[27]此后，英国进一步加强了对教育质量的监测和评估。高等教育方面，1992年英国高等教育体制改革后，原来的多科技术学院更名为大学，由统一的高等教育基金委员会负责分配经费和评估指导。这样中央政府实际上扩大了高等教育管理权限，地方教育当局的权限被削弱。[28]

1994年，通过教育法案将教育委员会改为教育部，教育部又与科学部合并成为教育科学部。其主要职权为制定国家教育政策，而不直接管理学校，不决定学校的课程、教法，也不颁布课程标准，不组织教科书的出版。[29]

2001年6月，作为英国中央教育行政机关的“教育雇用部”被改称为“教育技能部”。中央教育技能部成立以后，制定《2002～2006英国教育发展目标》，确定了继续改革全国课程和考试制度等三方面的目标。中央教育行政开始对地方教育行政具有监督指挥权，中央的教育行政权力有所提高，从教育技能部和地方的教育行政部门的关系看，现行的英国教育行政既非严格的中央集权制，也非绝对的地方分权制，属于中央与地方共同合作制的类型。

（三）法国

法国的教育行政特色是强有力的中央集权和专家领导。当前，法国教育行政单位在层次上分为中央，学区（法国有26个学区），省（府），及市、镇、村四级。[30]中央教育行政机构是国民教育、青年和体育部，简称国民教育部。国民教育部几乎承担了全部的公共教育事务。地方教育行政机构包括学区和省级教育行政机构。省级以下的市镇村各级行政机构负责初等学校和保育学校的设施和管理工作，由于对教育方针、教育内容等重大问题的影响不大，所以没有独立的教育行政机构。[31]

法国是实行中央集权制的典型代表，几百年来法国视教育为国家事业，各种教育机构要受国家权力的指挥与监督。教育行政独立于一般行政，中央和地方是一种垂直的指挥及命令关系，中央政府统管的内容广泛而又具体，地方办学需要遵照中央政府的旨意。[32]但是在高度中央集权的教育行政体制下，学校与外部社会疏离，难以适应科学技术日益发达和产业日益现代化的当今世界局势，教育本身也失去了应有的活力。这种教育行政管理体制逐渐遭到人们的抵制，促使政府通过不断的教育改革逐步淡化其集权的色彩，逐渐增大地方教育行政机关的权限。

从1968年开始，法国议会颁布了《高等教育方向指导法》，赋予地方大学区教育行政机关和高等教育机构较大的自主权，强调了大学的自主性和独立性，大学在行政、财政教学方面享有自治权，改变了国家任命大学区总长并由其同时兼任所辖大学区几所大学校长的传统做法。进入20世纪80年代以来，法国政府把教育放权活动推向深入，1982年颁布的《地方分权法》，扩大了地方自主权。从19831984年度起，国民教育部把职业培训交由各学区负责，把初中和高中学校的管理权交给了各省。[33]1984年法国新的《高教指导法》生效，通过法律规定高等教育机构具有教学、科研、行政和财务的自主权。1985年后，法国初等学校的管理权由原来的市镇村委员会下放到市、镇教育行政。[34]由于政局变更，1986年上台的右翼新政府更加强调减少国家干预。1986年制定的《高等教育改革法》（又称《德瓦凯法案》）明确指出：要减少国家对高校的干预，使其在经费、教学、科研、招生和管理等方面享有完全的自主权。[35]1989年的《教育指导法》，将学校计划包括制定培训预测纲要和投资预测纲要的责任都下放给了学区和省教育行政部门。[36]同年，法国政府拟定的2000年教育发展规划，重申减少政府对教育的集权领导，确保学校享有自主权。[37]虽然法国在行政管理、人事安排、教学、科研和经费使用等方面向大学下放了不少权力，但总的来说，高等教育的立法权及校长的任命、经费的分配等重大事务的决定权仍在中央，所以中央集权制的特征并未改变。[38]

20世纪90年代以来，法国政府把教育行政管理结构调整和课程教学作为教育改革的重点，明确了中央教育行政管理的基本职能是宏观指导，制定教育政策，并监控其落实情况，不直接干预地方教育的发展。1990年6月，国民教育部根据政令成立教育高级理事会。教育高级理事会根据地方分权的精神，引进新的合作伙伴如家长协会、校外团体和国内的各地方行政机构。1997年，国民教育部颁布有关机构调整和人事放权的政令，教育部重新改组，将原来的16个司压缩为11个，改变以往教育行政部门僵化保守的形象，加强宏观规划职能和部门之间的横向联系，在学制、教育大纲、教学内容和师资管理方面逐步下放权力，如中小学教师由各级管理改为学区管理，教师在教学方面享有更大的自主权。[39]

如今，法国的教育行政管理体制正在沿着变孤立、僵化为综合、协调的总方向进行改革。从近20余年来法国教育改革的动向中，可以预见在未来的年代里，法国进一步下放教育行政权力，敞开各级教育机构的大门，推动教育机构面向社会、面向社区、面向实际，鼓励学校与企业界、经济界建立更多的各种形式的联系等举措，将成为教育发展与改革的另一基本趋势。

（四）德国

联邦德国是个联邦制国家，德国教育行政的特色是文化自治，分权协调。[40]联邦宪法《基本法》规定，在整个学校制度、大学以及一般的艺术、文化等方面的立法权都是属于各州的权限，各个州可以根据自己州的文化、历史、地理、社会的情况自主决定，这就是所谓的“文化最高权力”。据此，德国建立了教育地方自治制，在文化教育的管理上实行联邦主义，即把文化教育的立法权、管理权交给各州。[41]联邦的权限不多，只是一般的监督和调节。

联邦德国高等教育行政管理体制分为以下几个层级：联邦、州和高校。[42]联邦的权限是宏观的、有限的和有侧重的，州政府对教育的管理则是全面的、经常的和具体的。

第二次世界大战后，联邦德国长期没有中央一级的领导机构，联邦政府对各级教育的监管，主要是通过各州的教育部执行的。由于各州教育自主，各州的教育内容、方法和管理都极不相同，这给联邦德国全国各地教育的均衡发展造成很大的障碍。1969年5月，联邦德国宪法修改以后，联邦政府对高等教育的管理权限扩大。联邦政府有权颁布关于高等教育事业的一般原则和总纲，但不可对具体事务做出最终性规定，使各州可以在此基础上制定进一步的具体的规定。1975年12月制定《高等学校总纲法》，并授予联邦政府若干教育行政权力，如设立联邦教育行政机关——联邦教育科学部等。从此以后，联邦政府积极采用与各州合作及补助方式，以健全联邦和州之间的教育行政关系，旨在强化联邦政府的干预。1994年成立的联邦教育学术研究技术部，旨在学术研究和科学技术一体化。同年，修改《基本法》，承认联邦政府对高等教育的作用。1998年修改《高等教育大纲法》，进一步确认联邦政府对全国高等教育事业发展的地位与职责。这些变化表明，德国联邦政府对全国教育事业发展正在逐步扩大权限和加强职能，趋向于均权化。[43]

但是，德国的“联邦主义”是以尊重各州教育主权为前提，联邦政府只能在教育方针、政策上进行宏观领导，不能进行直接具体领导，制订教育计划、组织管理实权仍在各州教育部。

现在德国各州议会通过立法和财政预算参与对学校教育发展的调控，州文化教育部则通过发布命令和指示以及制定教育发展规划来对学校教育进行监督。因此各州之间教育管理体制和教育财政制度（包括教育拨款、分配方式、政府和学校拥有的实权与义务）各不相同。[44]

（五）俄罗斯

俄罗斯教育残存着苏联教育的浓厚色彩。苏联也是教育行政体制实行中央集权制的代表之一。苏联解体后，俄罗斯联邦把协调集权与分权，统一与分散的关系，作为本国教育教育行政体制改革的中心任务，致力于理顺中央与各共和国、地方、学校的关系，明确各自管理权限。改革的明显的走势是将中央集中统一和部门条块分割的管理变为分级管理，实行联邦中央、共和国、地区三级分级管理体制[45]。各级分工合作，权责分明。