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第二节 教育财政体制（第2页）

在这种拨款模式中，拨款的基本依据是学生数量。尽管，同一地区相同层次和类型之间的学校在综合定额方面体现了公平性。而且各高校有权按照“包干使用，超支不补，节余留用，自求平衡”的原则，自主统筹安排使用主管部门核定的预算经费，并可将上年度预算节余部分转入下年度使用。促进了高校主动避免浪费和节约挖潜、提高资金使用效益。但在该拨款模式下，经费总量主要取决于学生数量，所以也助长了一些学校不顾办学条件盲目扩张的办学行为。

从2002年开始，财政部对中央部门的预算核定方式为“基本支出加项目支出”，“基本支出”是解决学校正常运转、完成日常工作任务所需的经费；项目支出预算主要是解决学校大型修缮和某些专项业务活动而发生的支出。经费拨款是一种重要的管理工具。政府设立公立高校并通过拨款对高校进行管理的目的是为了体现政府的政策导向。政府的高等教育政策目标从根本上可以归结为公平和效率两方面。高等教育的基本支出是为了解决学校日常运转而发生的费用，从政策目标上主要应考虑实际需求体现公平。项目支出主要应考虑学校特殊需求体现效率。

高校的教育教学活动以学科为单位，人才类型以学科为划分标准。所以，按照学科以学生为标准进行拨款相对更为科学合理。目前，北京市市属市管高校拨款已经采用了以学科分类的学生为标准进行拨款。不管采用何种拨款模式，只要对资金的使用效益进行监管就需要有成本信息。当前，我国高校会计制度的主体还是收付实现制。这种会计核算基础，既不利用成本核算，也不能反映高校的负债情况。因此，应加快高校会计核算基础由收付实现制向权责发生制转变。将基本建设会计核算合并到学校财务会计核算之内；增设“累计折旧”、“预提”、“在建工程”等科目。改革会计报表体系设置资产负债表、现金流量表、基金变动表、基本数字表和教育成本报表等。

采用绩效拨款模式是未来教育经费拨款模式的方向，但改革有赖于其他配套制度的配合。除了上面提到的高校会计制度变革之外，还需要有相应的高校绩效评估制度，需要设立专门的机构对高校绩效进行评估，再由专门的拨款委员会根据评估结果进行拨款。由此可见，完善拨款制度还需要建立一系列配套制度。

四、学费和学生资助制度

（一）学费

对非义务教育阶段的学生征收学费，与国家选择的经济与社会管理体制有关。举办教育需要费用，这种花费要么来自政府税收，要么直接来自于公民个人。如果国家决定把教育作为公共事业，让公民免费接受教育，那么国家就需要向居民征收更多的税收。如果国家决定负担部分教育经费，那么个人也就需要分担另一部分教育成本。如果国家决定所有的教育都由市场提供，那么个人就需要支付全部的教育成本。

在计划经济时代的很长一段时期，上学不交学费，而且政府还向升入一定阶段达到一定程度之后的学生提供人民助学金。这是因为在当时个人收入在收入分配中所占比重很低，在教育的个人收益和社会收益之间，社会收益占主导。随着我国经济和社会体制的转型，收入分配关系在个人、集体与国家之间发生了根本性变化，个人收入所占的比重越来越大，教育的个人收益也越来越突出。因此，按照受益原则，个人支付部分甚至全部教育成本成为可能。

学术界对学费的性质存在争议。有人认为学费的本质是教育服务的价格，有人认为学费的本质是教育成本的补偿而并不是教育服务的全部价格。事实上，判断学费的性质要看政府是否对学校提供了资助。如果政府对学校进行了投入，那么学费就不完全是教育服务的价格，而只是教育成本的补偿。

在现代社会，教育对收入和社会分层有重要影响。受教育权的平等常常与经济和社会地位的平等有关。因此，受教育权备受关注。收取学费客观上会对低收入者的入学机会产生影响。所以，学费标准的确定一直备受社会关注。

我国实行九年制义务教育。高中和高等教育都要收取一定数额的学费作为教育成本的补偿。在我国学费标准的确定实行属地管辖原则，由学校所属地区的物价局根据当地物价水平确定。所以，全国各地的学费标准的确定方式也不尽相同。有些地区实行统一限价标准，即不同类型和不同学科采用统一学费标准。有些地区则采用分科制与分等制相结合并辅之以热门专业适当提价的确定方式。

从学费水平看，全国31个省市区差别较大。经济发达地区学费较高，中西部落后地区学费相对较低。从实践中看，确定学费水平有多个参考标准。在学费确定中，经常考虑到的几个因素分别是高等教育成本、政府财政能力、高等教育的私人收益率和居民支付能力等。站在不同的立场，采用不同的参照标准得出的结论可能会有所不同。

高等教育具有正外部性，其定价不宜采用边际原则，而应遵循成本原则。2000年教育部下发了《关于2000年高等学校招生收费工作若干意见的通知》，提出学费标准应依据高校年生均日常运行费用、财政拨款、当地经济发展水平和居民承受能力等情况确定，并且规定了高等学校的学费弥补生均成本的比例最高不超过25％，以及不同地区、不同层次的学校、重点学校和一般学校，同一学校的不同专业的学费标准应有所区别等要求。目前，高校学费占生均成本的比例已经超过了25%，在一些地区甚至更高。

考虑高等教育的私人收益率实际上就是考虑高校毕业生的收入水平。考虑高校毕业生的起薪是从家庭人力资本投资决策的角度来分析学费确定问题。随着1999年开始的高校扩招，我国多数专业的私人收益率在下降。如果政府不计划压缩高等教育规模，高等学校的学费就不宜再提高。

教育支出占居民消费支出的比重是衡量居民教育负担的重要标准。随着经济和社会发展，城镇居民的可支配收入和农村居民纯收入一直在增长，但收入的增长速度和学费增长的速度并不匹配。学费的增长速度明显要快于收入增长速度。教育支出在居民消费支出中所占的比重因此出现上涨趋势。从保障居民生活质量的角度考虑，高校的学费水平也不宜再提高。

对大学学费水平进行有效监控。既涉及技术问题，更涉及制度问题。从技术角度看，对大学学费水平进行监控需要建立兼顾国家和个人利益的较为全面的指标体系。确定学费标准既要考虑国家财政对高等教育的负担能力，也要考虑公民的支付能力和投资回报率。在实际操作中需要建立一套综合指标体系来指导学费水平确定。要加强对高等教育收益率和大学学费占居民家庭收入合理比重的研究。为学费水平确定提供经验依据。

为了避免学费超过居民承受能力，可以就学费水平举行价格听证。听证会可以由政府物价部门、财政部门、教育行政部门、高等学校、提供信用助学贷款的银行代表，收入层次不同的学生家长代表以及专家学者组成。在听证会上，有关各方应提供详细的研究报告和资料说明各自的主张及其理由。总之，学费标准的确定很重要，需要合理的制度加以保证。

（二）学生资助

学生资助体系是与成本分担机制匹配的制度。正是因为居民分担了部分教育成本，才导致了收入成为受教育的一个必要条件。而收入成为入学机会分配的条件，不符合公平正义的社会理想。因此，作为配合学费制度而存在的学生资助制度便应运而生。

我国目前已经建立了较为全面的家庭经济困难学生资助政策体系。高等教育形成国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款和勤工助学等多种方式并举的资助政策体系。其中，解决家庭经济困难学生学费、住宿费问题，将以国家助学贷款为主，以国家励志奖学金等为辅；解决生活费问题，以国家助学金为主，以勤工助学等为辅。中等职业教育已形成以国家助学金为主，以工学结合、顶岗实习、学校减免学费等为辅的资助政策体系。

中央和地方财政2007年投入资助家庭经济困难学生经费达到154亿元。新资助体系的各项政策全部落实到位后，每年用于助学的财政投入、助学贷款和学校安排的助学经费将达到500亿元左右，将为解决家庭经济困难学生的就学问题提供强有力的财力保障，约1800所高校的400万名学生和1。5万所中等职业学校的1600万名学生可以获得资助。

助学贷款既有银行提供的，也有学校提供的（学校贷款）。其中银行提供的助学贷款可分为国家助学贷款和一般助学贷款。国家助学贷款是国有独资商业银行对全日制高校中经济困难的学生发放的财政予以贴息的信用贷款。一般助学贷款是金融机构根据自身业务特点对高校学生、学生家长发放的商业性贷款。

学校贷款开始于1987年。此后，原国家教委分别在1993年和1995年对部分实施方案进行了调整。学校贷款是无息贷款，额度小且收益面很窄，难以解决资助广大贫困生顺利完成学业的任务。

商业性助学贷款开始于1997年，由上海浦东发展银行首先开办。此后多家国有和股份制商业银行均开办了此项业务。中国农业银行的“金钥匙”助学贷款、中国银行的出国留学贷款、建设银行的“圆梦”助学贷款等都是商业性的助学贷款。商业性助学贷款因为有抵押和担保，回收有保证，银行开展的积极性较高。但学生家庭特别是广大农村的贫困生家庭因为缺乏可以担保和抵押的财产（农村住房估价困难等等），所以也很难获得这种贷款。

国家助学贷款实施于1999年，大规模推行于2000年。最初国家助学贷款的贷款范围局限于本科生的学费和生活费；还款期限一般不超过8年，即学生必须在毕业后四年内还清本息；利率按人民银行公布的同期限贷款利率执行，不上浮，国家财政贴息50%，部属院校由中央财政贴息，地方院校由地方财政贴息；坏账由学校偿还60%，学生贷款管理中心偿还40%。

后来又规定贷款对象扩大到研究生，形成的呆坏账按实际发生额由财政进行全额核销。接着又确定了“四定”（定学校、定范围、定额度和定银行）和“三考核”（按月考核经办银行国家助学贷款的申请人数和申请金额、考核已申批贷款人数和贷款合同金额、考核实际发放贷款人数和发放金额）的原则。按照该规定，高校学生贷款的范围不再局限于学费和生活费，住宿费也可以提出申请，但申请总额度的上限为每生每年6000元，申请人数的比例不能超过学生总人数的20%，实际上压缩了贷款额度。

2004年6月，经国务院批准下发了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》，建立以风险补偿机制为核心的国家助学贷款新政策、新机制。新机制对国家助学贷款政策、实施机制、风险防范、组织领导等方面进行了重大调整和完善，具体体现在以下三方面：

1。在政策方面，改革财政贴息办法，由整个贷款合同期间对学生贷款财政贴息50%，转变为实行贷款学生在校期间的贷款利息全部由财政补贴，毕业后全部自付；延长了还贷年限，由自学生毕业之日起即开始偿还贷款本金、4年内还清，转变为实行贷款学生毕业后视就业情况，在1～2年后开始还贷、毕业后6年内还清；为鼓励获得国家助学贷款的毕业生到艰苦地区和艰苦行业工作，提出了研究建立国家助学贷款代偿机制，对到国家需要的艰苦地区、艰苦行业工作，服务期达到一定年限的贷款学生，经批准可以奖学金方式代偿其贷款本息。

2。在实施机制方面，改变由国家指定原四大国有商业银行经办国家助学贷款业务，实行由政府按隶属关系委托全国和省级学生贷款管理中心通过招投标方式确定国家助学贷款经办银行；对普通高校实行贷款总额包干办法，全日制公办普通高校每年的贷款总额原则上按全日制普通本专科学生（含高职学生）、研究生以及第二学士学位在校生总数20%的比例、每人每年6000元的标准计算确定；由高校和银行共同操作。

3。在风险防范方面，建立国家助学贷款风险补偿机制，按学校隶属关系，由财政和普通高校按贷款当年发生额的一定比例建立国家助学贷款风险补偿专项资金，给予经办银行适当补偿，具体比例在招投标时确定，国家助学贷款风险补偿专项资金由财政和普通高校各承担50%；建立学生还款约束机制，国家金融管理等有关部门、经办银行、学生贷款管理中心及各高等学校各负其责，共同建立还款约束机制。

国家助学贷款中主要存在的主要问题是贫困生识别较为困难和贷款回收有一定困难。当前各高校采用的贫困生识别方法主要还是以学生家庭所在地的基层政府提供的贫困证明为依据。这种方法在实践中证明并不有效。很多并不贫困的学生也能通过各种渠道取得所谓的贫困证明。2007年6月26日，国家出台了《教育部、财政部关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见》教财［2007］8号文件。文件中提出了家庭经济困难学生的认定，由学生本人提出申请，实行民主评议和学校评定相结合的原则。

学校成立学生资助工作领导小组和学生资助管理机构负责组织和管理家庭经济困难学生的认定工作。文件中强调评议小组成员中应有一定数量的学生代表，名单在本年级（或专业）范围内公示。认定标准可设置一般困难、困难和特殊困难等2～3档。具体的认定标准参照各行政区域内各地（市、州）的城市居民最低生活保障标准。学校和院（系）每学年定期对全部家庭经济困难学生进行一次资格复查，并不定期地随机抽选一定比例的家庭经济困难学生，通过信件、电话、实地走访等方式进行核实。如发现弄虚作假现象，一经核实，取消资助资格，收回资助资金。情节严重的，学校应依据有关规定进行严肃处理。

亚洲金融危机以来，我国的个人消费信用体系建设已经取得了很大进展。2006年底，我国建立的个人征信管理系统已经收录超过5。3亿自然人的征信信息，其中有5000多万人发生过信贷业务。全国集中统一的个人信用信息基础数据库自2006年1月正式运行以来，基本上为每位大学生建立了信用档案，如实记录大学生开立银行结算账户、信用卡、借用和偿还国家助学贷款以及其他类贷款的信息。该系统为商业银行防范国家助学贷款业务中的信用风险、保证国家助学贷款政策的持续实施提供了有效工具。