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第二节 我国的教育行政体制及其改革（第2页）

2。扩大高校办学自主权

扩大学校的办学自主权不仅在高校，中小学校也通过推行校长负责制，加强与扩大学校办学的自主权。但重点是扩大高校的办学自主权。因为改革政府对高等教育统得过多的问题，是我国推进高等教育发展的关键。

受西方20世纪70年代末以来以“高效”、“灵活”、“低成本”而著称的新公共管理运动的影响，我国在高等教育方面积极调整政府与学校之间的关系。主要做法是：在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际交流等方面，分别不同情况，进一步扩大高等学校办学自主权，使学校建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束、自我激励的运行机制[7]；在政府管理学校的方式上，高等教育由政府对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。

1998年，政府对中央教育管理部门等政府组织进行了重大重组，将原国家教育委员会更名为国家教育部，对其职责和权限作了相应的调整。新的国家教育部的职能由过去国家教委对高等学校实行直接的行政管理转向宏观的统筹规划与管理。[8]在教育部与其他部委的关系上，扭转了高教部门办学，条块分割的局面。1998年11月李岚清同志在扬州召开的高教体制改革经验交流会上提出“共建、调整、合作、合并”的八字方针，全面部署了加大改革力度、加快改革步伐、全面推进改革的任务。据统计，截至2004年6月，中国的普通高等校数达到了1683所（其中民办高校214所）（不包括香港、澳门、台湾地区的高等学校）。在1469所公办高等学校中，教育部所属院校73所，占公办高校总数的5%；其他中央部委所属院校38所，占总数的2。6%；而地方政府所属院校1358所，占总数的92。4%。[9]

3。政府利用与发挥社会力量社会资源

在充分认识到“国家包揽办学”不符合“穷国办大教育”的国情的基础上，20世纪80年代以来，政府积极鼓励和支持“社会力量办学”。1987年国家教育委员会发布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》和1997年国务院分布了《社会力量办学条例》以及《中外合作办学条例》《民办教育促进法》等法规政策有力的引导和推动了我国民办教育的发展。从20世纪80年代起，公办教育一统天下的局面开始打破，各种私立、社会力量办学的学校如雨后春笋般发展起来。特别是《民办教育促进法》的实施，它已成为我国民办教育腾飞的新起点。目前，我国已经初步形成了一定规模、多门类、多学科的民办教育体系。据有关部门统计：到2000年，具有独立颁发学历文凭资格的民办学校43所，比上年增加6所，到2001年已经增加到73所，民办非学历高等教育机构1282所，比上年增加42所。[10]根据2003年全国教育事业发展统计公报，截止到2003年，全国共有民办普通高等学校和民办的其他高等教育机构共注册181。40万人[11]。从这一系列数据中可以看出：我国民办教育的规模不断扩大，注册的学生不断增加，民办教育在公共教育体制中的比重不断加大[12]。可以预见，民办教育将在整个教育体系将处于更为重要的地位。

纵观第三次教育行政体制改革，应该说取得了重大成果。正如2002年《全国教育事业第十个五年计划》指出的：教育管理体制改革取得决定性进展。中等及中等以下教育实行“地方负责、分级管理”的体制，取得了明显成效；国务院部门所属高等学校管理体制改革任务基本完成，布局结构调整实现重大突破，部门办学、条块分割的局面得到了根本性扭转。……“学校办学自主权进一步扩大。学校内部管理体制改革向纵深发展，招生、收费、考试、毕业生就业制度改革不断深化。高等学校后勤社会化改革全面展开。……教育资源配置日趋合理，校均规模逐年扩大，办学效益不断提高。”归纳起来：

首先，表现为人们在教育行政体制方面，有了一个观念上的转变。那就是，以前人们普遍认为教育同政治、经济一样，应该强调实行高度集中的管理，这是社会主义领导体制的特点。因此各级地方及校长必须按统一规定办教育。其结果就使整个教育发展脱离了我国地域广大，各地区政治、经济、文化发展不平衡的状况而陷于全国划一、僵化的状态。从我国实践及考察国外教育行政体制及教育的发展中，人们开始认识到，教育管理实行中央集权还是地方分权，主要是由于各国历史情况造成的，与各国社会制度并无必然联系。在当代世界范围的教育改革中，呈现出教育管理实行中央集权的国家，加强了地方和学校的管理权。反之，实行教育管理分权的国家则强调加强国家对教育事业的统一管理的趋势。

其次，放权之后，各级地方与学校办教育的积极性获得了相当程度的发挥。“在国家宏观指导下，初步建立起了基础教育主要由地方负责，分级管理的体制，农村基础教育实行县、乡、村三级管理，以县管为主的体制，加快了普及义务教育的进程。”[13]

第三，在改革实践中，不断地以教育法律和教育法规的形式将以上的改革内容确定下来，进而以教育法规去规范这一改革，并且根据社会政治、经济的发展不断完善与修订教育法律法规。比如，1986年颁布并于2006年修订的《义务教育法》，1992年出台的《义务教育法实施细则》，1987年国家教委、财政部颁发的《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》等，都进一步对中央和地方各级的基础教育政权划分原则作了具体规定。又比如，1986年国务院发布的《高等教育管理职责暂行规定》，1987年国家教委发布的《关于扩大普通高等学校录取新生工作权限的规定》和《关于高等学校基本建设管理职责暂行办法》，1998年颁布的《高等教育法》这些文件，都进一步对政府与高校的管理职责进行了划分。

但是，在改革中，由于分权之后，缺乏中央必要的宏观管理，更明确地讲，是政府按照职能转换的原则干预教育的行为不到位，致使教育事业发展出现了一些混乱，也暴露出新的管理体制中诸多不完善的地方。如高等教育方面，盲目建新校和学校盲目升格的现象。1978年至1988年间，高校数由598所增加到1075所，10年里就增长了近一倍，特别是80年代初期，几乎4～5天就出现一所新学校。大量的新建学校耗去了相当数额的教育经费，使得本来就不够宽裕的教育资源得不到有效利用。另外，在我国某些种类的专科还存在缺口的情况下，一些高等专科学校盲目向本科升级，而本科高校又都希望设硕士点、博士点或研究院。这就形成了我国高等教育发展中的盲目追求高层次的问题。

再有，基础教育管理体制方面，管理权限的横向分配过于向普通行政即地方各级政府倾斜，致使出现在统筹地方经济、社会各方面的发展中，义务教育得不到应有的重视及经费保证，各级财政用于教育的部分随意性增大，教育行为短期化。尤其是1994年后，教育经费短缺情况更为加剧。1994年，我国实行分税制改革，财政权力上移，一些乡镇政府无力承担义务教育的庞大开支，造成许多地方拖欠教师工资、学校危房无钱改造、学校举债运转，义务教育的财权和事权严重不符，在公共财政的名义下义务教育被架空；同时，义务教育乡镇办学造成学校布局分散，教育资源浪费严重。加上各地经济发展不均衡，义务教育的管理重心过于向下，造成义务教育的投入差距很大。尤其是贫困地区、少数民族地区的义务教育得不到有力的公共财政保障，流动人口的子女受教育权得不到保障等问题日益凸显，有损于教育的公平与公正原则。以上这些问题为教育改革提出了不断调整的任务。

对此，2001年5月，国务院做出了《关于基础教育改革与发展的决定》，《决定》可以看作是教育行政体制改革的深化与延伸。《决定》中提出的：农村义务教育实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制，表明教育行政体制改革开始把目光聚焦于日渐严峻的教育公平问题。2002年5月国务院办公厅发出了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》。《通知》明确提出：农村义务教育实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、地（市）、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。这标志着我国农村义务教育管理体制的又一次重大转变：管理权限由乡镇上收到县。2002年以来的农村税费改革、义务教育“一费制”的实施，以及2005年关于逐步实现免费义务教育的政策，是对以往改革中过度关注效率而造成的教育不公问题的根本扭转。在今后的教育体制改革中，都应把促进教育公平作为重要的原则，不断推进教育的民主化进程。

纵观我国教育行政体制改革，在集权与分权的关系上，即在中央与地方教育行政权力职责划分问题的改革尝试中，没有取得预期效果的关键，并不在于某些权力该不该下放给地方与学校，而在于权力下放之后，中央对地方如何保持良好的沟通与联系，即有力的宏观调控。

首先，下放权力给地方和学校，是现代教育发展的需要，是现代教育特征的直接反映，是一种大趋势。在我国由于市场经济的建立、体制的改革及文化的发展，使得教育日益复杂化、专业化、区域化，且变化速度加快。这些变化迫使教育组织要提高自身的反映速度和灵活性。而下放权力正是基本对策之一。

其次，分权的趋势并不意味着集权的无所作为。事实恰恰相反，就组织而言，由于下放权力造成诸多事业上的结合部，也由于进一步分权形成各个职能部门更依赖于其他部门，因此，组织协调工作和整体规划，宏观领导工作的重要性比以往更强。这就要求在下放权力的同时必须注意加强宏观调控这种另一类形式的集权。

所谓宏观调控，从过程上讲，实际就是依据教育发展的基本规律，运用间接调控手段或称之为管理方式，把地方、学校及各人的微观教育活动纳入宏观教育目标，使整个教育事业健康、高效地发展。因此我们说，加强中央对教育系统的宏观调控是处理好教育管理集权与分权的关键。宏观调控的内容有：

（1）方向调控。统一制定教育的培养目标、方针、政策、法令。

（2）进程调控。编制教育发展的长期规划，确定国民经济发展对各级各类人才需求的总需求量和构成比例，确定各类大学、各种专业的编制和标准，分配政府高等教育经费。

（3）活动调控。规定招生方式、标准和分配原则，教师和学生的操作准则，财务制度等[14]。

加强宏观调控的手段有以下五种。

①计划调控。科学制定教育规划，解决对教育系统的管理，要加强统筹规划，确定各级各类教育发展的规模、速度、布局，抓好各种教育形式的协调，使教育事业从外部到内部都得到协调发展。

②行政调控。要加强政策指导，发挥教育政策、法令等的导向、协调和控制功能，要把握好教育政策的弹性幅度和稳定性。我国现行的教育政策弹性小且不够稳定，使教育系统的发展缺乏一个较大的回旋余地和相应的稳定，往往造成大起大落的发展变化。

③法律调控。要加强教育法规建设，健全的教育法规是现代教育的标志，是对教育系统进行控制、约束的手段。

1978年党的十一届三中全会以来，我国的教育法规建设取得了巨大的进展，特别是《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国教育法》《未成年人保护法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国职业教育法》等教育法律的颁布和实施，极大地促进了我国教育事业的发展，尤其是基础教育事业的发展。但就教育法规建设整体而言，我们的任务还很繁重。

首先，我们的教育法规还不够完备，有的规定还仅停留在政府决策阶段，教育法规的实施细则出台滞后，教育法规本身的质量需进一步提高。

其次，教育法规实施不够有力。因此，应继续加强教育教育立法及教育法的实施工作，以保证教育系统的健康稳定发展。

④经济调控。突出教育投资的方向性，教育投资方向具有重要的管理学意义，也可以说教育投资就是一种有效的激励和惩罚的管理方式。许多国家就是采用经济资助对国内教育系统的发展实行合理的宏观控制。我国目前教育经费紧缺而又浪费严重，因此，应突出教育投资的方向性，使教育系统协调发展，使教育经费获得较好的效益。

⑤监督手段。加强教育督导与评价，健全的教育督导制度和教育评价系统是中央教育行政与地方教育行政保持沟通、紧密联系的有效形式。教育发达国家都非常重视教育督导、教育评价这种宏观调控管理方式。我国自1986年国务院批准国家教委重新设立督导司至今，可以说，普通教育督导制度已得到了基本的恢复重建，全国已正式建立起中央、省、地（市）、县四级教育机构，拥有了一支数量达2。4万人的专、兼职结合的督导队伍。特别是1991年4月，国家教委公布了《教育督导暂行规定》使教育督导有了法规依据。在贯彻落实《义务教育法》《中国教育改革和发展纲要》等政策和法规的活动中，发挥了很好的执法监督作用。但是我国教育督导制度尚需完善，如，健全教育督导评价制度、进一步明确各级教育督导机构的职责范围、充分发挥职能等。总之，加强宏观调控是深化教育管理体制改革，解决集权与分权关系的一个关键性的问题。对教育发展的宏观调控就是通过以上诸种管理形式来实现的。