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二完善政策健全制度体系（第1页）

二、完善政策，健全制度体系

（一）明确责任，完善管理体制

自1993年《中国教育改革和发展纲要》提出我国高等教育实行中央和省两级管理、以省为主的管理体制后，在多年改革试点的基础上，按照“共建、调整、合作、合并”等多种形式，原中央部委管理的400多所学校除少数归教育部管理外，大部分下放由省级政府管理。到2000年，高校管理体制改革任务基本完成。这对于明确政府责任，打破条块分割，优化资源配置，有很大的促进意义。按照这种体制运行十余年来，河南省高等教育事业得到了较快发展，到2010年高校数达107所，在校生数达146万人，比1998年的51所高校和14。6万人分别增长1。1倍和9倍。但这种管理体制也存在着中央财力对地方政府支持不够，省级政府财政负担过重，市级政府责任不明，学校自身发展压力过大等许多不足。为此，需要进一步完善高校管理体制。

1。加大中央财政对地方财政的转移支付力度

一是中央财力增强，有能力加大转移支付。据国家统计局发布的2010年国民经济和社会发展统计公报显示，我国财政收入已达83080亿元，占当年GDP（397983亿元）的20。8%，其中中央本级收入42470亿元，占财政总收入的51。1%，地方收入40610亿元，占48。9%。而2000年我国财政收入只有13395亿元，占GDP的比例仅有13。5%。因此，国家财力总量增大，中央本级财政收入增加，中央财政的调控能力增强，有能力加大对地方财政的转移支付。

二是教育投资的外溢性应该得到补偿。2006年，中部各省份人口迁出率均值为14。05%，西部各省份均值为17。9%，均高于东部各省份均值11。06%[1]。据统计，河南省人口总量为1亿，常年在外务工人员达1500万人，表明河南省人口迁出率较高，面临的财政外溢现象最为严重。因此，中央财政应该加大对河南省等财政外溢较多省份的支持力度，对地方教育投资尤其是高等教育投资进行代偿。

三是对依靠自身财力发展高等教育的地方应予支持。由于历史等多方面的原因，河南省等少数省份至今无教育部直属高校，高等教育完全依靠地方财力发展，这是极不公平的。而且长期形成的招生计划分配政策，使中央财政直供高校对河南省这样的省份的招生数量受到极大限制，学生在入学机会上需要付出更多的艰辛与努力，不利于教育公平的推进。因而中央财政应加大对河南省等省份的转移支付力度，给予地方高校以更多的支持。

2010年财政部、教育部制定了《关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》，明确从2010年起，中央财政建立“以奖代补机制”，对中西部省份的奖补比例为35%，同时要求地方政府也要加大对高等教育的投入。这是中央财政支持地方高等教育发展的一个良好的开端。

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》，提出要“优化区域布局结构。设立支持地方高等教育专项资金，实施中西部高等教育振兴计划”，2011年这项为支持中西部地方普通高校而研究制订的计划正式启动，该计划针对制约中西部高等教育发展的薄弱环节和突出问题，整合政策资源，出台实施一系列工程（项目），重点加强优势学科和师资队伍建设，力争在中西部形成一批有特色、高水平的高等学校，全面提升中西部高等教育质量，进一步缩小与东部高等教育发展水平之间的差距，更好地为区域经济社会发展服务。这项计划的实施为加快地方尤其是中西部欠发达地区高等教育的发展注入了新的强大动力。

2。加大省级政府对高等教育的投入力度

按照现行的高等教育管理体制，省级政府承担着高等教育的主要投资责任，但这个责任落实得怎么样呢？目前很难衡量和评价。从河南省的情况看，如果从预算内教育经费占财政支出的比例来看，2008年达到21。74%，在全国排第三位，应该说在全国是领先的；如果从生均支出来看，2008年普通高校只有4100元，在全国排第28位，又居于后列。两组数据两个结论，一方面说明河南省为发展教育已经做出了自己的极大努力，另一方面说明教育大省、经济欠发达省份的省情决定了河南省教育投入水平依然偏低，现有投资远远满足不了高等教育发展的需要。因此，必须完善政策，明确责任，以提高政策有效性。

一是要明确省级政府投资的具体政策。教育经费占GDP的比例省级政府应该是多少要明确。当然，各地之间GDP的构成质量内涵是有差异的，从国家层面上讲，可以按教育经费占GDP的一定比例来衡量和评价，这样便于进行国际比较。而对于地方政府的要求，按教育经费占财政支出的一定比例来衡量更为合理，操作量更强。目前情况下，省级政府教育经费按占财政支出的25%左右确定为宜。

二是要适时调整教育经费支出的内部结构。河南省高等教育投资占教育经费总投资的比例长期处于7%左右，这与全国平均11%的比例相比，差距很大。造成河南省高等教育投资比例偏低的原因是多方面的，其主要原因有二：一是河南省人口多、底子薄、财力弱、可支配财力有限；二是20世纪80年代初到20世纪末普及九年义务教育是教育工作的重中之重，在这种情况下，河南省只能举全省之力普及九年义务教育，这种特殊时期的工作重心转移压缩了高等教育投资的份额。进入21世纪，普及九年义务教育的任务进入到巩固提高、“两免一补”和区域内均衡发展的新阶段，国家需要投入的资金量仍然很大。但是，在适龄人口逐步下降，均衡发展达到一定水平的情况下，调整教育经费支出结构，将教育经费增量部分向高等教育倾斜是可行的。尤其是随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》的实施，教育经费占GDP4%的目标已经实现，无论是中央财政还是地方财政，对教育的投资力度都明显加大，应该将增量部分多投向高等教育，使教育经费内部结构更为合理。

3。加大市级政府（中心城市）对高等教育的投资力度

20世纪末21世纪初，随着中心城市经济的发展，一方面区域经济发展对人才的需求加大，高等教育大众化之后，群众接受高等教育的愿望也在逐步加大；另一方面中心城市对高等教育的支撑能力进一步增强。而高校的发展，对于促进区域经济社会发展，提升当地的美誉度和城市品位具有不可替代的作用。在多种因素的影响下，中心城市发展高等教育的积极性空前高涨，国家也批准设置了一批省市共建、以市为主建设的高校。从十几年的发展实际来看，现在面临的一个主要问题是投入不足，尤其是市级财政投入不够。2008年全国生均支出教育事业费为7578元，河南省生均为4100元，其中：省属高校4700元，而市属高校只有3100元，最低的市属高校只有1700元。这种投入水平，使得少数学校连教职工的工资支付都无法保证。因而，市级政府加大对所属高校的投入是当务之急。第一，应按照学校审批时承诺的投资额度，尽快落实到位。第二，应按生均定额标准安排正常事业费，保证正常办学之需。第三，中央和省级政府应加大对市属高校的支持力度，加大转移支付额度。

（二）创造条件，补齐政策短板

高等教育投资政策只有随着经济社会发展和高等教育事业发展的需求变化不断完善，才能让政府、社会、个人无障碍地投资于高等教育。经过改革开放三十多年的努力，我们的高等教育投资政策体系已基本建立，但面对建立人力资源强国的要求，这个政策体系需要完善的地方还很多。

1。完善财政拨款政策

目前国家层面政策很明确，2012年财政性教育经费占GDP的比例要达到4%，这一目标已经实现。而对地方政府（省、市、县）的要求不明确，投资政策操作性不强，应尽快完善，这一点在2010年以来已有了良好开端，中央和省级政府正在逐步明确省、市、县三级政府财政对教育投资的具体政策。我们认为应进一步细化，要确定财政性教育经费总量中的高等教育投资应占的比例，这样才能保障高等教育投资政策的落实。同时应尽快明确财政性教育经费占GDP4%的目标落实以后的增长政策。

2。完善学校收费政策（含资助政策）

经过多年的探索和努力，我国已建立起学校收费与学生资助政策体系。但在运行的过程中，需完善的地方仍然很多。从学校收费政策方面来看，要改变“一放”就快速升高，“一管”就长期不变的学校收费现状。随着教育成本分担理论逐渐被人们所认识和接受，我国高校收费政策经历了20世纪80年代末的“探索期”，20世纪90年代中后期的“增长期”和21世纪前十年的“停滞期”。在这三个阶段中，“探索期”收费较低，群众能够承受，学生增加了就学机会，学校增加了收入，社会是理解和认可的。“增长期”收费增长过快，由几百元一下子上升到几千元，学校收入增长很快，群众经济负担加大，毕业生自主择业困难，新的“读书无用论”重新抬头，辍学人数上升，社会反映强烈。“停滞期”收费稳定，群众反映减少，但不少学校为了增加收入，采取调整招生结构的办法，大量招收音乐、美术等收费较高的专业，与经济社会发展需求相背离，又引发了新的社会问题。针对这些情况，应进一步完善学校收费政策。学校收费应根据经济社会发展水平、群众承受能力、物价指数变化和学校发展需求，逐步调整，不宜大起大落。只有兼顾各方面的利益，才能增强政策的有效性。

从学生资助政策方面来看。目前我国已经建立了从小学生到大学生的较为完善的学生资助体系。尤其是高校形成了“奖贷助补减”的资助政策。河南省高校在校生中已有23%的学生可以获得各方面的资助，18%的学生可以申请并获得助学贷款，基本上保证了家庭经济困难学生在学期间的学习、生活需要。当前亟待完善的政策是：从政府层面上要逐步加大对困难学生的资助力度，加强个人信用体系的建设，使政府、学校、银行都能有效地获得贷款学生的基本信息，防止恶意拖欠贷款的问题；要明确由政策性银行承担国家助学贷款业务，妥善处理学生助学贷款工作中客观存在的管理难、成本高、收益低的问题，由国家财政承担银行因发放学生助学贷款而增加的成本，造成的损失。从学校层面上要解决为学生提供有效服务的问题，帮助困难学生解决学习生活中的各种困难，加强对学生的人文关怀、学习就业指导和诚信教育。从学生个人来说，要树立诚信思想，克服心理障碍，增强自强、自立、自信的能力和勇气，争取早日成为国家建设者和接班人。

3。完善学校创收政策