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第四节 大学市场化的措施 政府层面（第1页）

第四节大学市场化的措施：政府层面

在现代社会，尽管市场化是高等教育不可避免的选择，但“市场的形成自始就是一个充满争议的政治过程，而不是一个自然事件”。在市场的形成过程中，政治力量始终发挥着主导作用，“政治总是‘支配性的’，不存在一种所谓纯粹经济过程的东西”[1]。高等教育市场化同样不是一个自然的过程，相反，需要政府和高等教育机构的精心策划和积极行动，才可以保证市场化进程的顺利推进和取得良好的效果。推进高等教育市场化的措施，可分为政府和高校两个层面，政府层面可采用的措施包括：对高等学校放权、在高等教育领域引入竞争机制、对高等学校开展质量评估、开发高等教育服务市场等。

一、放权

政府放权是高等教育市场化的必要条件，推动高等教育市场化必须从政府向高等教育机构放权开始。

在我国，政府曾经使用科层制方式对高校进行管理。科层制的出现被看作与蒸汽机的发明具有同样意义的事件，在社会现代化进程中发挥了重要作用。按照科层制的理念，在一个组织中，只能有唯一的权力中心，权力中心分散，会导致不负责任；组织内部维持明确的等级制度，施行层级节制，强调严格的隶属关系，下一层级的职责、任务和工作制度，由上一层级通过规章制度和命令来确定，并对下一层级的工作过程行使指挥权。根据这种理念，政府不仅决定高等教育基本制度，也决定和指挥高校内部的各种事务。一位大学校长曾抱怨说，校园门朝哪个方向开，厕所坑位多大尺寸，他都管不了，要由教育行政部门根据基建计划审批。至于学校办什么系、设什么专业、开什么课、要多少老师、招多少学生……更有一本统一的计划管着。[2]

市场化与科层制背道而驰。独立经营的市场主体是市场化的首要因素，在管理中引入市场机制，也需要形成若干自主性较强、相对独立负责的工作单元，即所谓“责任中心”。凡是在管理上可以划分开的，责任上可以辨认的，成绩上可以单独考核的单位，都可以被确定为责任中心。建立责任中心是在高等教育中引入市场机制的关键步骤，没有责任中心，市场机制就无用武之地。责任中心向上一级管理者要求自主管理权、必要的资源，从上一级管理者那里接受任务，同时，它须对上一级管理者负责，接受上一级管理者的检查和考评。在市场化背景中，对于政府来说，每所高校就是一个责任中心，若政府决心推动高等教育市场化，就应坚定地赋予高校依法自主管理的权利，正如以市场机制激发企业活力，就要赋予企业经营自主权一样。

然而，需要指出的是，市场化背景下政府向高校放权，与传统的大学自治，并不完全相同。传统的大学自治，核心是大学的学术自治，其目的是维护大学在学术发展规划与学术观点上的独立，以保持大学的创造力和对社会的批判力。大学自治呼吁政府对大学“无为而治”。但市场化背景下政府向高校放权，目的是提高高等教育的质量和效率，不意味着政府可以无所作为，相反，要求政府积极地安排高等教育事务，比如，确定高等教育机构的目标和任务，采取合适的方式为高等教育机构提供资金和政策支持，对高等教育机构的效率、效益进行检查和考核等。最后一点尤为重要，没有绩效考核，对于公立高等教育机构来说，市场机制也会失去动力。在市场中，不应该有任何组织可以不为自己的绩效负责。

自20世纪80年代，我国政府就开始对高等教育机构下放权力，确立了高等院校面向社会依法自主办学的原则，这个原则在1998年的《高等教育法》中得到确认。即使如此，高校管理者仍然时常抱怨校内的许多事务受制于政府，批评目前高等教育管理仍然是遵循集权管理原则，高校被视为事业单位。政府既是高等教育事业的投资者、大学的举办者，也是大学的领导者和管理者，大学缺乏办学自主权。大学成为一个真正的负责任的办学主体，政府还有不少事情要做。

更重要的是，政府似乎还没有在放权与加强对高等教育机构的绩效考核之间找到合适的平衡点，在放权和管理之间经常顾此失彼。

法国和日本的一些做法，或许可以给我们启发。法国政府对高等教育的控制与中国政府相比有过之而无不足：高校聘请教师需要经过教育部的批准；由于法国的高等教育文凭多数是国家性的，一个大学教授要开设一门新课程，也需要得到官方的许可。但自1989年，政府试图推行一种所谓“契约性政策”，在政府和大学之间引入更多的协议关系，以便给予大学更大的自由度。教育部要求大学分析自身的形势，制定未来4年的计划；教育部根据不同大学提出的计划，确定自身需要优先考虑的事项，制定资源分配计划，在协商的基础上，与大学校长签订“合同”，明确各大学未来4年达成的目标，以及政府提供的资源。这项政策扩大了大学尤其是大学的权利，促使大学认真考虑自己的发展战略，发现和展现自己的特色，激发了大学的积极性；政府对大学的资助更加透明了，改善了政府的工作方式，也因此改善了政府与大学的关系。这项政策少见地得到大多数人的支持。[3]“契约性政策”是寻找政府对大学管理和放权之间平衡的可选择的思路，政府在放权给大学的同时，不放弃对大学绩效的关注。

日本的做法与法国很相似。日本国立大学直到20世纪末都是由政府经营的。1999年4月，内阁会议决定，逐步将国立大学独立行政法人化，使国立大学自主自律管理。2003年7月，日本国会通过《国立大学法人法》，2004年4月，正式实行国立大学法人制度，校长成为大学管理的核心，政府鼓励大学发展其独特的风格，但同时要求大学提交6年学术规划，制定6年发展目标。这些规划得到文部省的批准后，由第三方监督规划的实施。[4]

二、引入竞争机制

引入竞争机制，提高高等教育的效率，是高等教育市场化的核心内容。这需要政府改革其对高等教育的宏观管理方式。

首先要在对高等教育资源的分配中引入竞争机制，其中主要是在高等教育经费分配中引入市场机制。自20世纪80年代开始，各国政府纷纷开始这方面的探索。

在英国，传统的做法是，大学拨款委员会（UGC）每五年一次总拨款，作为大学的经常费，拨款的数额主要取决于学生人数。但1988年英国《教育改革法》，规定大学的拨款以学生的数量，以及大学在“研究评估活动”和“教学质量评估”的成绩为依据。总拨款中分配给大学的科研经费被单独分开，交由科学研究委员会支配，大学必须向科学研究委员会提出特别申请，根据高等教育基金委员会对大学科研能力的判断，确定分配给大学的科研经费数额。教育活动的经费根据各校向基金委员会提交的预算建议分配，而基金委员会在考虑学校提出的预算时，已经越来越引进竞争的因素，将对学校的拨款与对学校的质量评估结果结合起来。用英格兰大学基金会一位官员的话说，“每一笔经费都带有竞争性”。[5]同时，政府也采用一些主动的行动，挑起院校之间的竞争。例如，就业部为发展大学生的事业性品质而设计“高等教育创新事业”和“Alvey信息技术计划”，对于这些包含政府拨款的创新事业，各院校必须竞争投标。政府正逐步将“投标文化”引入高等教育系统。[6]在瑞典，自1993年起，政府提供的大学教育资源，40%以全日制学生入学人数为基础，另60%则按照学生的成绩进行分配。[7]

美国各级政府向高等院校提供了大量的财政资助，除了州政府向公立院校提供的经费属于固定拨款外，其他资助都是以科研合同和补贴的形式提供的。联邦政府的科研资助以竞争机制为基础，按照“卓越质量原则”提供。联邦政府的研究与开发项目，通过各政府部门，比如卫生部、国防部、农业部、能源部、国家科学基金会等，向高校和科研机构招标，中标的机构可获得科研经费。也有一些科研资助采取合同制提供。在自愿的基础上，政府就研究与开发项目与高校签订合同。通过竞争获得的科研资助，在高校的经费中占相当的比例。

早在1972年，在对高等教育法修订的时候，国会反对将按学生人数向高校提供资助的政策写进法律，而支持将资助直接提供给学生的做法，认为这是实现高等教育机会均等和利用市场力量提高高等教育质量的最有效的方法。向学生提供直接资助的主要形式包括政府的助学金、政府提供贴息的常规贷款等。直接的学生资助使学生及其家长成为学术项目的更加理性的消费者，鼓励学生和家长考虑其购买的服务的质量和成本，迫使各高等院校更加重视学生的要求和需要。在州一级，州政府对公立高等教育的资助不断倾向于采取“高学费—高资助”的模式，这使得高校之间更具有竞争性。近年来，一些州，比如科罗拉多、康涅狄格、佛罗里达、密苏里、南卡罗莱纳、田纳西、弗吉尼亚和怀俄明等，开始实施或正在考虑实施以业绩为基础（merit-based）的资助政策，根据一系列学术标准向各院校分配州政府的资助或奖金，以提高公共资金的使用效率和激励高校提高教育质量。[8]

我国传统的高等教育拨款方式，是所谓“基数+增长”，即政府拨付给每所高校每年的教育经费，以上一年支出数额为基数，考虑本年度各项发展的需要和政府财力的可能，加上一定比例的增长。对高校的拨款按照“专款专用、结余上缴”的原则，严格限制每一款项的使用范围。这种经费分配方式，以前一年的支出为依据，而不是基于合理的成本分析，往往前一年支出多，本年度获得的经费也多，鼓励了乱花钱；人为的主观因素多，缺乏公正、透明的竞争机制，资源使用效率没有保障；每一款项的使用范围严格限制，高校没有自主权，缺乏提高经费使用效率的积极性。

认识到这种高等教育拨款方式的弊端，1986年起，我国开始采用“综合定额+专项补助”高等教育经费分配方式至今。综合定额拨款主要以高校在校生数为依据，同时，适当考虑学校的类型和层次。此部分款项用于教职工人员经费、学生奖贷学金、行政公务费、教学业务费、设备费、修缮费等项目。专项拨款是对综合定额拨款的补充。政府根据教育发展和建设目标，以及各学校发展中的特殊需要，由财政部门和教育部门在“综合定额”之外安排专项经费。

较“基数+增长”，“综合定额+专项补助”将对高校的拨款与高校的招生规模和发展规划结合起来，更为合理；增加了高校经费使用的自主权和经费管理的责任。但是，“综合定额+专项补助”仍然存在一些问题：主要以学生数作为拨款依据，参数单一，算法粗糙，不能准确反映办学成本；拨款与学校的教育质量、办学效益脱钩，不能反映每一所学校的办学水平和教育经费使用效率；一些专项补助由主观的、人为的因素主导，缺乏合理的依据，也未引入竞争机制，经费的使用效率也未经认真评估。

我国的高等教育拨款制度中应建立一套公平、公正、透明、高效的竞争机制，提高经费使用效率：

第一，应精细地计算每个层次、每个类型的高校的基本教育成本，对教育资源进行基础性分配，保证高校的基本运转需要，为每一个高校学生提供合格的教育条件，以维护基本的教育公平。

第二，在此基础上，适当提高对高等教育以科研经费、专项经费形式资助的数额。在这些经费的分配中，应实行公平竞争，对高校和每个申请者进行合理评估，避免主观的因素，更要避免人情和腐败。每个项目都应有一个合同，具体说明项目要达到的目标、进度，每一方责任等，以保证每项经费的效益。

第三，将对高校的拨款与对高校的绩效评估适当结合起来。高校应对每一个来自公共财政的款项的使用效果和效率提交报告，政府应对高校的办学质量和效益作恰当的评估，作为下一步拨款的依据之一。

第四，积极探索以对学生的资助间接资助高校的措施。将适当比例的对高校的直接资助转变为对学生的资助，不仅可以在一定程度上缓解低收入阶层子女的学费困难，而且可以增进高校之间的竞争，促进学校提高办学水平和突出学校的办学特色。

除在高等教育资源的分配中引入竞争机制之外，还应该在公立高等教育和私立高等教育之间建立竞争机制。在我国，私立（民办）高等教育20世纪80年代以后才获得生存和发展的政策环境，尽管发展速度很快，但在教育资源、生源质量和社会声誉等方面，与公立高校相比，都有很大的差距。私立高等教育的发展需要政府的支持。私立高等教育的存在，不仅可以吸引非公共资金用于公共服务领域，而且，可以与公立高等教育形成竞争，提高公立高等教育的质量和效益。政府不仅应该允许私立高等教育的存在，而且应该平等地对待私立高等教育和公立高等教育，在私立高等教育发展的初期，甚至应该对其采取更为优惠的政策，特别是对非营利的私立高校，以促进其快速发展。在美国，政府的科研经费平等地对公、私立高校开放，结果通常是，由于一些私立高校实力更强，它们从政府获得的科研经费也更多。[9]对学生的奖学金和贷款，公、私立高校的学生也是一视同仁。当前，我国的私立高校还没有实力与公立高校竞争，正因为如此，政府应该扶持私立高等教育的发展，当私立高等教育强大到足以与公立高校竞争的时候，社会、学生和政府都将从中获利，当公立高等教育面临一个有实力的竞争对手时，也会激发起其进取心和创造力，这正是在高等教育领域引入市场机制的主要目的之一。

三、对高校的质量评估