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第五节 大学内部管理者（第1页）

第五节大学内部管理者

1966年，美国大学教授联合会AAUP与美国教育理事会（theAmeriEdu，ACE），大学与学院董事会联合会（theAssoBoardsofUiesandColleges，AGB）联合公布一份“关于学院和大学治理的声明”（StatemeofCollegesaies），通常被视为完整表达大学共同治理（sharedgovernance）理念的标志性文件。“声明”强调加强教师、校长、董事会之间的沟通和理解的重要性，建议学院和大学建立教师、董事会、校长之间的长期协商机制，保持交流渠道的畅通，共同促进高等教育的健康发展。

一、董事会

大学董事会制度源自英国，“董事制度是盎格鲁—撒克逊高等教育中的一种共同的法定权力”[1]。从法律上说，英国大学是拥有皇室特许状、享有合法自治权的机构，而不是像欧洲大陆国家的大学，由政府直接管理。董事会（cil）或管理委员会（Bovernors）是英国大学法定的管理机构（thegbody），负责大学的资金得到合理的使用，对大学事务具有最终决定权。英国大学的董事会成员至少要一半来自校外，多数是政治、工业、商业、科学等领域的著名人士，董事会的工作是他们的兼职工作，不领薪酬。然而，尽管是法定的管理机构，由于高等教育传统，英国大学的董事会需要与校内主要由学者组成的学术评议会（Senate）或学术委员会（AcademicBoards）分享权力，尤其是在像牛津这样的传统大学。在几乎整个20世纪，“评议会是做出学术决策的重要场所”，“几乎在所有主要领域的决策都是由学术人员做出的”。1992年《继续与高等教育法》进一步将市场机制引入高等教育治理中，推动以“法人”（corporate）为中心的治理模式，学术权力才受到削弱。[2]

美国大学的董事会制度与英国大学的董事会制度有渊源关系，但美国的高等教育哲学和社会背景使这种制度得到了更彻底和完善的发展，成为更为典型的董事会制度。

美国的私立高校是法律上的自治机构；尽管公立高校在法律上是州的公共机构，但与欧洲大陆国家情况不同，并没有强大的政府机构对公立高校进行直接管理，况且一些公立大学与州政府一样是州宪法的产物，拥有“宪法上的自治”。如果不是政府直接管理大学，那么，学校的建立者、所有者（在公立大学是公众或政府，在私立大学是捐资人和校友）就需要委托一个机构，领导和管理大学。这个机构就是董事会。董事会是（美国）“高等教育管理结构的基石。”[3]董事会是美国各类高校的法定代表机构。在法律意义上，董事会就是高校，两者具有同等含义。

1966年“关于学院和大学治理的声明”指出，除去个别例外，美国大学和学院的董事会具有“决定性的制度权力”，它的特殊使命是“确保大学或学院的历史发挥作为通向未来的前奏和灵感的作用”。董事会帮助高等教育机构建立与其主要社区的关系，比如，社区学院为特定区域的人口提供教育服务，教会高等教育机构保持作为一个教会机构的性质，综合大学承担多种责任，并接受恰当的新挑战。[4]

对美国大学董事会颇有研究的学者纳逊（JohnW。Nason）列举了美国公立大学董事会的12项任务：

（1）确定大学的发展任务与目标

（2）遴定大学校长

（3）支持大学校长贯彻施政方针

（4）监控校长的施政表现

（5）坚持大学的长程发展规划

（6）检讨大学的教学与公共服务方案

（7）确保足够的财源

（8）确保校务运作顺畅且具绩效

（9）维持机构的独立自主

（10）促使学府与社区有良好关系

（11）充任校内诉愿的裁决单位（asacourtofappeal）

（12）评鉴董事会本身的业务表现[5]

美国高校董事会“最重要的职责是任命大学的行政负责人，即校长，并把许多权力委托给他，与此同时保留其余权力和最终的法律控制权”[6]，确保高校财政良好运转也是董事会的重要职责。

美国高校董事会的成员，在公立大学，多由大学管理机构（州政府）任命，在少数州由公众选举产生；在私立大学，一般由现任董事会任命，偶尔由校友选举。董事会成员多为校外人士，其中工商业和企业界人士居多，其他还包括律师、学术管理人员、公共事务官员、教师等。表6-1是美国10所著名大学董事会成员的职业分布。

表6-1美国10所著名大学董事会成员的职业分布

续表

“非专业的校外人员治理”是董事会制度的实质，正是在这一点，形成了美国高等教育管理区别于欧洲大陆国家高等教育管理的显著特征。[7]

由“非专业的校外人员”组织的董事会，而不是单纯依靠校内学术人员，管理自治的高校，是一项非常重要和必要的制度安排。

首先，尽管校内学术人员非常有资格管理学校的学术事务，但是，无论是公立高校还是私立高校都具有公共性，高校需要对她所处的社会背景有清晰和深刻的了解和理解，对社会向高校提出的要求有深刻的了解和理解，以便制定和调整学校发展战略；同时，也需要向社会解释高校的观点和哲学。在以上两个方面，校内学术人员显然不像他们管理学术事务一样称职。“非专业董事会是美国人将‘公众’权威和大学联系起来的一种别具特色的机构设置”[8]，在任何一个时代，一所大学不能很好地了解和理解她所在的社会，躲在所谓“象牙塔”中独成一统，终是不能长久的，更枉论获得良好的发展；尤其在现代这样一个高等教育与社会的关系越来越密切的时代，高校更需要重视与社会的关系，更需要积极回应社会的变革和社会的需求，与政府社会形成良性的互动。抛开这一点谈论高校的学术自治，就像一个企业不考虑市场、原料、运输，只关心生产工艺一样。“高等教育管理机构必须是由专家和院外人士两方面组成的，学术自治才会实际有效。没有前者，大学就会信息不准；没有后者，大学就会变得狭隘、僵化，最后就会与公众的目标完全脱节”[9]。

其次，校外人员治理是大学在治理中坚持公共价值的制度和组织保障。单纯的校内人员治理，很容易使高校成为校内利益群体为自己谋福利的机构，漠视高校应当承担的社会责任，从而背离公众和捐资人设立高校的初衷。校外人员治理可以在一定程度上超然于校内群体利益之上，高校内部利益群体——包括教师、学生、行政人员等都不能把学校当成为自己谋取现实利益的工具。保证对公众利益的关注，有助于建立和维护学校的声誉；维护校友的利益，有助于学校的长远进步。[10]

再次，政府直接管理高校，如果不是疏于管理，就容易造成千校一面；将对高校的管理权委托给独立于政府和立法机关干预的由校外知名和有影响的人士组成学校董事会，则可以在保证对学校有效管理的前提下，保障学校的自治[11]，保证学校的特色，因为董事会面对的是特定的学校，而不是像政府一样同时面临许多学校。

最后，董事会还可以在政府和大学有冲突的时候，在两者之间起到“缓冲器”的作用，董事会可以利用其成员的社会影响力，协调学校与政府、社会的关系。

当然，在美国高校董事会制度的实践中，也有一些问题需要明确和解决。主要的问题是公立大学董事会的政治化问题。无论由州政府任命，还是由公众选举产生，都无法避免董事会成员的政治化倾向，以致在决定谁能受聘董事会成员的问题上，政治因素的重要性大大超过了专业技能或学术忠诚。

董事会的政治化带来一系列的问题。大学的董事会本来是接受建立者和所有者的委托，领导和管理大学，应该全心全意为大学长远和最大利益服务，然而，董事成员强烈的政治背景，使得他们“倾向于把自己看作管理者或立法者而不是受托人，他们向一些个别的政客负责，而不是单单为学校谋利”[12]。许多董事缺乏对高等教育的基本认识，既不理解作为公共的受托董事为公众服务的理念，也对学校缺乏责任心。董事会花费大量的时间在事务管理而不是政策问题。他们开始拥护强烈的政治议程，比如，重组课程，为强调特定的思想意识服务，以牺牲质量为代价降低花费等。

适当减少董事会中有强烈政治背景的成员的数量，增加大学利益相关者的数量，增加有管理才能和经验的成员的数量，增加校长在确定董事会成员过程中的权力，明确董事会对学校的责任，限制董事会成员的任期等措施，都受到大学管理者的追捧。[13]