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第四节 大学市场化的措施 政府层面（第2页）

20世纪80年代以来，在西方国家出现了所谓“评估型政府”概念。即政府减少对社会事业的直接干预，放权给社会机构，引入市场机制，同时，加强了对公共服务机构的问责和评估，评估成为政府的一项重要职责。一些原理被引入政府管理：（1）政府从机构的所有者或者财政的提供者转变为服务的购买者；（2）对结果（产出）的测量进行规范；（3）通过扩大机构在投入以及资源使用方面的决定权将问责与控制结合起来；（4）通过外部合同、服务提供者之间的竞争以及政府机构中的私有化鼓励对结果负责。[10]这其实是政府职能的转变。“评估型政府”思想也在一定程度上对我国的政府管理产生了影响。

尼夫（GuyNeave）在对西欧高等教育改革趋势比较研究的基础上提出，评估型政府的出现对于高等教育来说，“是一种能被观察到的由官僚政治授权的可选择性的管制方法。通过对评估目的的转换，即转换到对高等教育结果进行评估，政府放弃了对高等教育进行细节和直接的控制。通过对关注重点的转换，即将重点转移到强调对输出质量的控制，教育系统产生了更大的自由。”[11]通过对高等教育机构产出质量的评估，在引入市场机制，放权给高校的情况下，承担其对高等教育的责任，自20世纪末以来，成为许多国家政府的选择。各国高等教育质量评估的目的，包括以下几种：

·保证公共基金使用的可靠性

·提高高等教育的质量

·刺激院校之间的竞争

·对新建（或私立）的院校进行质量鉴定

·确定院校的相对地位

·支持国家与院校之间权力的转换

·进行国际比较[12]

一般来说，第一和第二个目的适用于所有的国家，但在不同国家的高等教育评估中，两个目的的重要性不同。在我国的高等教育评估中，第二个目的更为重要。

英国的高等教育质量评估较为典型。按照英国的传统，大学教育质量保障，是学校自己的事，政府只负责向学校提供经费。但自20世纪80年代开始，校外评估逐渐发展。首先是大学副校长委员会（CVCP）加强了对教育质量的监控，1983—1986年，组织了第一次大学学术标准评估。1990年，CVCP设立学术监控部（AAU），1992年设立高等教育质量委员会（HEQC），聘请资深学术人员，对大学的学术标准和质量管理进行评估，并向社会公布评估结果。与此同时，政府也加强了对高等教育质量的监控和评估。1988年，大学拨款委员会改组为大学基金委员会（UFC）、多科技术学院和其他学院基金委员会（PCFC），宣布根据教育质量对大学资助的政策。1992年，按照《继续和高等教育法》，成立英格兰、苏格兰和威尔士高等教育基金委员会，取代UFC和PCFC，并要求高等教育基金委员会对其投资的高校进行质量评估。英格兰高等教育基金委员会设立教学质量保证委员会（QAC），1993年4月到1995年4月，在英格兰和北爱尔兰进行了质量评估，评估的主要内容是学生的学习成绩。

大学副校长委员会和高等教育基金委员会两套评估系统对同一所学校得出的评估结果经常有明显差异，社会不易辨别一所学校的教育质量，而且，高校应对评估的负担也很重，1997年，两套系统合并。高等教育基金委员会与大学副校长委员会合作成立高等教育质量保证局（TheQualityAssurancyfherEdu，QAA），取代各自原有的评估机构。QAA是一个独立机构，由大学和学院的会费支持。为QAA设定的主要任务是：与高等院校合作制定学术标准；为学生、雇主和公众提供有关高等教育质量的准确信息；颁布教学指南，提供教学范例；制定院校评估和学科评估的程序并组织实施等。QAA成立初期，主要开展了对高校的学术质量审查和教学质量评估。2002年，在总结初期工作经验和教训的基础上，QAA设计并公布了新的院校评估体系，即院校审查（institutionalaudit）。新的评估体系更加重视发挥高等院校内部质量保障机制的作用，重点从直接评估高等院校的教育质量，转移到评估高等院校内部质量保障机制的有效性。所有的英国高等院校在2003—2005年之间都接受了一次审查，自2006年起6年一个循环。[13]

在法国，根据1986年《萨瓦里法》，成立国家评估委员会，独立于政府和高校，评估报告直接呈送法国总统。委员会的主要任务包括：对法国高等教育机构进行综合性的整体评估，同负责制定和执行教育与研究政策的机构一道评议所有的公立高等院校，评价其执行合同的结果；根据对高等院校评估结果的掌握，对高等教育内部的重大问题进行研究，并对改善学校管理、提高教育质量和效益，以及高等教育的地理布局、学生入学条件等方面提出建议。[14]丹麦高等教育评估中心是一个中介组织，既独立于政府，也独立于高校，负责该国高等教育机构的评估，评估周期5—7年，评估结果是影响国家高等教育财政拨款的重要信息。瑞典1994年成立国家高等教育质量署、芬兰1996年成立高等教育评估理事会，负责对本国高等教育机构的质量评估。[15]

美国的高等教育质量评估体系相比之下更为复杂，涵盖多个方面，包括官方的院校绩效评估、颁发许可证、搜集数据，非官方的院校和专业认证、大学排行榜等。

美国各州对本州的高等教育机构进行的评估有两种：一种是对公立高校的绩效评估（stateatabilityreview），另一种是对私立高校的许可证评估（reviewforstatelisure）。

公立高校由于由公共财政支持，所以，必须接受州政府的绩效评估，评估的重点是资源的使用及其效率和效果，主要关注本科教育和学生学习成果，以及学校如何提高学生学习质量。私立高校则必须获得州许可证，方可颁发证书和授予学位。要获得许可证，已经非官方认证过的学校可以不必再行州评估，而没有认证过的学校必须接受州评估。评估是多层次的。州高等教育管理机构对私立高校进行全面评估，评估的内容通常主要包括，财政的稳定性，管理能力，院校的整体稳性，以及一般的消费者保护等。同时，州的高等职业和技术教育办公室、退伍军人部等机构，分别在其职责范围内，对学校的相关专业和学院进行检查。按照美国宪法，管理教育的权力在各州，联邦政府不具有法定的权力为高等学校制定标准和定义质量，但联邦政府掌握了联邦助学金项目、研究项目以及其他的联邦教育项目，州立和私立大学若想参与这些项目，须经教育部认可的认证机构的认证，定期向教育部提供学校数据，并达到教育部的财政和行政管理的最低标准，这也间接地起到了质量评估的作用。

美国非官方的高等教育质量评估非常发达，这些评估一些是针对院校整体的，一些是针对专业的。对院校整体进行非官方评估的，是一些地区性认证机构（regioor）和全国性认证机构。全美分新英格兰、中部各州、中北部、南部、西部、西北部等6个地区，分设6个地区院校协会，下属8个院校认证委员会，另外，纽约州评议员委员会是唯一得到联邦教育部认可的州认证机构，有权在本州实施院校认证。这些机构要对全美3000所院校开展认证。全国性认证机构（natioor）共11个，负责对职业和专门职业院校（voalandprofessionalinstitution）、信仰性院校（faith-basedinstitution）开展认证。大学排行榜也是对高校进行整体评价的，典型的排行指标包括：学术声誉、师资资质、财政、新生录取挑选、校友赞助、毕业率等。由于排行榜在公众中有影响力，所以也很受学校的重视。专业认证是美国高等教育质量评估非常重要的组成部分，61个专门职业认证机构（specializedandprofessioor）对高等学校内各学科领域的专业（program）或学院（school）进行认证，也包括对单一学科的高等学校进行认证。这些专门职业认证机构一般由各专业协会负责，这些专业协会掌握了本专业入职的资格，学校为了使学生毕业后可以顺利入职，对专业认证自然也非常重视。专业认证不仅影响高校的质量标准，也影响高校各专业的人才标准和课程设置。[16]

近年来，我国也非常重视对高等教育机构的质量评估，普通高校本科教学工作水平评估是主要的形式。按照教育部的计划，2008年前，要完成对全国所有普通高校的评估，然后每5年一轮。评估在高校中影响极大，对高校进行规范管理，改善办学条件，发挥了积极作用。但也存在不少问题：第一，评估的成本巨大。评估机构要派出庞大的评估队伍到学校，学校为迎接评估更要花费大量的人力和物力，甚至在一些学校影响了正常的教学秩序。第二，结果的可信度不高，获得“优秀”的比例竟超过50%，很少有学校获得“合格”，没有学校“不合格”，结论似乎是，大多数高校的教学质量都是优良，与公众、学生、用人单位对高等教育质量不满的情况形成了鲜明对比。第三，由于全国高校使用相同的标准，打击了各高校探索各具特色的教育理念和教学政策的积极性，忽视了教育质量的多样性，妨害了高等教育的多样性。另外，各高校在迎接评估时花样翻新的作弊和不适当做法，还败坏了风气，更有悖于给予其的宗旨。

这些问题也存在于英国的高等教育评估中。英国的学科教学质量的总分数为24分，评估结果是所有学科平均得分为21。6分，好一些的学科是23—24分，差一些的学科也是20—22分。英国的高等教育质量评估也存在成本巨大的问题。从1993年启动学科评估，到2001年结束，共进行了2904次实地考察，涵盖英格兰高等教育基金委员会资助的62个学科领域，发布2904份学科评估报告和62个学科领域综合报告，培训5700名评估专家和98个评估小组主持人。2001年1月，Warwich大学的6名经济学教授写信给《卫报》，激烈批评进行质量评估“可能是人类发明的最有破坏性和毁灭性的管理制度”。[17]

正是在此时，英国高等教育管理机构开始用院校审查制度代替原来的教学评估。院校审查制度的重点是，推动高校建立内部质量保障机制，就像是在企业内部建立自身的审计制度一样，一方面是企业自主经营，并记录各种开支；另一方面，企业审计部门监控和检查每一项开支的合理性，有无漏洞。院校审查制度，就是要审查院校层次的质量保障机制，这种机制的执行情况，以及院校对外公布的信息的准确性、完整性和可靠性。院校审查的过程，一般是院校先提供一份自评文件，在此基础上，评估组到院校实地考察，在考察中，重视学生意见的收集，邀请学生代表参加一些主要的会议，或提供书面意见。

英国的高等教育评估方法的变化，似乎对我国的高等教育评估具有参考价值。事实上，我们已经看到，教育部开始重视各院校教学基本信息的公布。

四、开发高等教育服务市场

尽管我们反对将高等教育市场化解释为“根据市场供求关系，调整、配置和使用高等教育资源，逐步形成以市场筹措为主、政府补贴为辅的经费来源新格局”“将大学逐步改造成为市场经营的主体”，也不认为赚取利润应成为高等教育市场化的主要内容和目标，但我们赞成政府采取措施开发高等教育服务市场，鼓励和吸引社会资金投入高等教育事业，为有接受高等教育要求，而又无法进入公立和私立非营利高校的人，提供服务，补充公立和非营利私立高等教育的不足，同时赚取利润。

在市场经济社会，资本总在不断地寻找获取利润的机会。当人们对教育和培训服务有需求，而现有的教育机构又无法完全满足人们需求的时候，资本就会进入教育领域，通过为人们提供教育和培训服务，赚取利润。如果以经济学的眼光看此事件，这完全符合市场经济的规律，如果这项服务本身是健康的，对社会无害，在经营过程中无违法行为，政府就没有理由禁止。赚取利润是资本的权利。

阿尔特巴赫说：“毫无疑问，营利性高等教育已经成为一个主要的全球现象，而且它还会继续扩张。高等教育体系应加以调整，以适应这一趋势。”[18]从教育学的角度看，社会资本进入教育和培训领域，可以弥补公共教育财政的不足，减轻公共财政压力；教育和培训服务不仅是私益产品，而且是公益产品，不仅可以使其购买者获益，政府、组织和社会也都能从中获益；营利高等教育机构的出现可以形成与非营利高等教育机构的竞争，提高非营利高等教育机构的效率和质量。如果不是把教育看成是政府的特权，看成一个不容其他机构和个人染指的领域，无论从教育学的角度看，还是从经济学、政治学的角度看，政府都不应禁止，相反，政府应积极开发高等教育服务市场。

美国高等教育服务市场很活跃，营利性高等教育机构发展迅速。1990年之后的10年中，至少有200所左右的非营利大学倒闭了，而同时营利性大学却从350所增加到了750所，这个数字还不包括那些未经教育部认可的认证机构认证的教育和培训机构。1996年，美国四年制和两年制高校中，营利性大学占15%，这些学校1996年招收学生近30。5万人，有学位授予权的营利性大学有专职教师约2。6万人。营利性大学是近年来美国高等教育事业中唯一不断发展的部分。[19]

在美国营利性大学中，最著名的是菲尼克斯大学（UyofPhoenix）。这所学校目前在美国和加拿大有超过74个校园，1。7万名员工，20万名注册学生[20]，是美国最大的私立大学（包括营利和非营利），1978年通过中北部认证协会的认证，开设的护理学学士和硕士课程、社区咨询硕士课程，都得到了相关专业认证组织的认证。

菲尼克斯大学所属的阿波罗集团公司（ApolloGroups，Inc。），除了经营菲尼克斯大学，同时经营职业开发学院（InstituteforProfessio）、西部国际大学（Westerioy）、财政计划学院（Collegeforfinaning）等学校，这些学校每年招生超过10万人，其中近23为女性，学生平均年龄35岁，平均年收入5。6万美元。公司成立于1976年，1994年上市，公司业绩增长令人振奋，从上市到1999年，股票价格增长1538%。20世纪结束的时候，美国共有约45家有学位授予权的公司上市，其中有影响的上市教育公司，除了阿波罗集团公司以外，还有阿格西教育集团（ArgosyEduGroup）、德夫里公司（DeVry，Inc。）、教育管理公司（EduentCorporation）、斯特拉耶教育公司（StrayerEduc。）等。几家公司都有不错的股票业绩，比如，德夫里公司1994—1999年股价增长743%，斯特拉耶教育公司这一数据为399%。5个机构2000年招生共约19万人，在不花费公共税收的情况下，培养了大批的学生，而且，为非营利大学提供巨额赞助，德夫里公司主席丹尼尔·凯勒向普林斯顿大学捐助2000万美元，1999年向芝加哥大学捐助2500万美元。