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第三节 中国的教育机会平等问题（第2页）

大学招生中的平等与效率（大学因为录取最优秀考生而有效率）是两个区域，在现实中，它们有重合部分，也有不重合部分，而在理论上，两者是重合的，招收最好的考生，对所有考生平等对待，既符合平等原则，也符合效率原则。而在实践中两个原则经常不重合，根源在于基础教育水平的差异（图3-4）。当基础教育水平在地区间存在巨大差异的时候，仅按照成绩和能力水平录取学生，在平等上就会有瑕疵，就会受到质疑。

图3-4平等与效率的相容性

现在看来，在我国大学招生中，为了促进平等和效率，有两件事情要做：第一，在按成绩和发展潜能招收学生作为主要标准的前提下，对基础教育落后地区考生适当降低录取标准，以显示政府政策追求平等的决心；第二，着力提高经济、社会发展落后地区基础教育质量，以及扩大这些地区高等教育的规模和提高高等教育质量。

第一件事情中，按成绩和潜能作为招生标准是最基本的，是招生政策的基石。招生中对基础教育落后地区考生倾斜，尽管必要，但不能指望以此改变这些地区青年接受大学教育机会相对较少的状况，就像不可能通过救济使穷人跟富人一样富有一样，但可以表明政府的决心，其象征意义大于实际意义，其实际效果即使不是令人失望，也肯定不及人们对它的期望。况且，这个政策的过分使用，会给大学教育带来诸多问题：首先，会对大学完成提供高质量教育这个使命有负面影响。其次，学生知识和能力水平太过参差会给大学教育安排带来困难。最后，大大降低标准录取欠发达地区的学生，可能会削弱这些学生的竞争意识，因为他们知道自己不需要很高的分数就可以获得最好学校的入学资格；向特定人群提供特别优惠政策，会将他们降格为“二等公民”，其他人对这些学生的尊重也会大打折扣；以很低的成绩入学，以至于入学后在学术方面无法胜任和适应，可能使这些学生失去自信，感觉低人一等，缺乏安全感，不利于他们以后的发展。[9]

第二件事情是解决我国教育机会不平等的根本条件。基础教育在资源和质量方面的平等，不仅使实现大学受教育机会平等变得更加简单和容易，而且，这本身就是一个值得期待的目标。优质的基础教育不只是为接受大学教育做准备，其本身就有独立价值，学生及其家长有充分的理由要求国家和社会提供各种层次和类别的优质教育，将儿童和少年置于条件简陋、质量低下的基础教育中，是社会之痛、国家之痛。

然而，在当前中国，两件事情都非易事。分省（区、市）分配招生名额政策已实行多年，有影响力的各种势力已就此达成默契，他们的利益诉求得到了满足，毫无疑问，任何改变现行政策的意图都会受到强烈抵制。[10]为了缓解公众对接受大学教育机会平等的诉求带来的压力，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》所说，中央教育主管部门曾要求东部高校增加在中西部地区招生名额，但这种做法不仅从教育学来讲有瑕疵，而且对解决大学教育机会平等问题也是杯水车薪。至于改善经济、社会落后地区基础教育条件，提高教育质量，似乎是一个无可挑剔的政治目标和教育目标，但目标的实现却困难重重。这些地区经济发展水平低，工资待遇低，工作条件艰苦，如何吸引和留住优秀教师？增加这些地区基础教育投入是解决问题的关键，但钱从哪里来？

问题的症结一目了然，即加快经济社会落后地区的发展速度，增强这些地区的教育实力。地区间发展的差距，许多是客观因素造成的，事实上，几乎没有一个国家可以做到各地区间发展完全平衡，更何况中国这样一个疆域广阔，各地自然条件、经济基础、文化背景有巨大差异的大国。要加快落后地区经济、社会和教育发展速度，适当加强中央政府的权力和财政支付能力，是非常必要的。事实上，在多数情况下，除非由国家对教育实行强有力的集权管理，制定统一的教育政策，并对地方教育承担更多的责任，否则便不能消除受教育机会不平等的源泉。增加地方的权力和资源，会使地区间的平等变得更加困难。布利福特（R。Briffault）说：“就和地方法律权力的范围通常受到低估一样，提高地方自主权的好处易于受到极大夸张。地方主义反映了在地域上的经济和社会不平等，并用政治权力去巩固之。它的收益主要归于少数富裕地方，以损害其他社团和地方政府的整体系统。另外，地方主义主要基于对私人价值的肯定。地方主义的意识形态和地方政治行动并不开拓公共生活，而是有助于当代美国政治所标志的无处不在之私人主义（privatism）。”[11]

不过，加强中央政府权力，增加中央政府可支配资源，可能在政治上遇到挑战。中央集权显然会剥夺地方政府和人民的权力，而地方自治经常被认为是人民自由的保障。托克维尔（AlexisdeTocqueville）的名著《论美国的民主》将美国地方政府作为第一个主题，且把地方自治视为美国自由的象征。托克维尔认为，在所有的自由中，地方自治最为重要，“乡镇组织之于自由，犹如小学对于科学同样基本。乡镇组织将自由带给人民，教导人民安享自由和学会让自由为他们服务。在没有乡镇组织的条件下，一个国家虽然可以建立一个自由政府，但它没有自由精神”。[12]

所以，解决受教育机会不平等问题的方法是明确的，政府之所以在解决这个问题时经常表现出软弱和踯躅不前，除了政府中一些官员的懈怠，既得利益者把持政策的制定权力等原因之外，有时是由于不同政治价值之间的冲突使政府在出台一项政策时犹豫不决。自由将带来不平等，而以追求平等为要旨的政策，很可能会损害人们的自由。

并不是要不要追求教育机会平等的问题，而是在当下应不应该将追求教育机会平等作为主要的政策目标的问题。20世纪最后20年，我国制定公共政策依据的原则之一，是所谓“效率优先，兼顾公平”，重点学校制度就是在这样的政策背景下形成的。在当时的历史条件下，效率优先有道理，但也造成了较为严重的社会贫富差距，教育机会不平等的状况持续发展。进入21世纪，国家政策出现了明显的转变，提出缩小贫富差距，建设和谐社会的目标。解决教育机会不平等问题，也应提上政府的政策议程，在当下，实现公民平等的受教育机会应当成为政府教育政策的主要目标之一。

[1]1997年，适龄儿童小学入学率为98。92%，初中入学率为87。10%，全国普及9年义务教育的人口覆盖率为65%，1998年年底，普及9年义务教育地区人口覆盖率约占全国人口总数的73%，1999年年底，这个数字达到80%。

[2]初中教育是义务教育，不收费，高中教育收费，所以，各地初中学生的生均预算内经费和生均预算内教育事业费一般高于高中学生。

[3]邓小平。尊重知识，尊重人才［A］。国家教委政策法规司。十一届三中全会以来重要教育文献选编［Z］。北京：教育科学出版社，1992。1。

[4]由于各高校按省（自治区、直辖市）招生，在区域内基本实行按相同标准录取（“在分数面前人人平等”），而基本不对比各地区之间的招生标准。事实上，各地区之间招生标准越来越不具备可比性。1977年恢复“高考”之后，1977年和1978年实行分省单独命题，1979年后实行全国统一命题。1987年上海试点单独命题，2002年，北京市单独命题，到2006年，全国实行分省命题的省份已达16个，涉及的考生占全国考生的65%左右。在全国统一考试时，各地区录取分数线差异一目了然，到各地区分别命题时，已经无法单从录取分数看出各地区之间标准的差异了，但没有人能否认差异的存在，也没有人能否认经济和教育发达地区考生得到了更多的机会。

[5]2001年8月23日，青岛三名高考生姜妍、栾倩、张天珠，向最高人民法院递交诉讼状，状告教育部。三个女孩称，教育部所做出的关于2001年全国普通高校高等教育招生计划的行政行为侵犯了宪法赋予她们的平等受教育权。当年在青岛，文科专科提档线是509分，一般本科是539分，重点本科是575分，而北京的重点本科提档线是456分。最高法院以不符合管辖权原则为由退回了原告的诉状，原告最终撤诉。此案也反映公民个人在面对庞大的利益和权力关系时的弱势地位。

[6]张千帆。大学招生考试多元化的宪法底线——兼论高考分省自主命题与大学自主招生制度的违宪性［J］。法商研究，2010，（5）：59-66。

[7]《新京报》（2006年3月10日）消息：全国人大代表、中国政法大学校长徐显明在“两会”上透露，中国政法大学2006年对招生制度实行重大改革，本科分省招生计划首次按人口比例确定。徐显明接受采访时说，“中国政法大学不是北京的政法大学，而是全中国的政法大学”，本科招生按人口比例划分是为促进教育公平，构建和谐社会。中国政法大学在校园网站上发布消息称，2006年本科招生计划是2000名。过去该校在山东、河南、四川等地的招生指标从来没有超过100名，现在招生指标按照各省人口比例分配后，三个人口大省的招生人数都将历史性地突破百人。该校学生处认为，教育公平是社会公平的一个重要方面，教育公平应是受教育者在受教育的起点、过程、结果上的公平。科学合理地把招生计划下达各省，使考生能够站在同一起跑线上，从而实现了“起点的公平”。对于中国政法大学的做法，尽管一些大学的负责人表达了尊重，但都表示自己所在的大学尚未有类似的计划。北京大学校长许智宏认为，目前一些高校给所在地更多的名额可以理解，毕竟是地方政府投资建设了学校。

[8]PeterSacks。ClassRules：TheFiofEgalitariaion［A］。［美］菲利普·G。阿特巴赫等。21世纪的美国高等教育：社会、政治、经济的挑战［C］。施晓光，蒋凯等译。青岛：中国海洋大学出版社，2007。99。

[9]［美］德里克·博克。走出象牙塔：现代大学的社会责任［M］。徐辉，陈晓菲译。杭州：浙江教育出版社，2001。114-115。

[10]在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》征求意见期间，2010年3月，中国法学会郭道晖教授以及北京大学法学院姜明安教授、张千帆教授等18位学者发表公开信，呼吁逐步废除招生名额分配制度，以促进高等教育机会公平。提出目前盛行的大学招生指标制度必然造成地域歧视和招生地方化，中央应该逐步废除招生名额分配制度，并鼓励地方院校实行更加开放平等的招生政策。见http：。si2010040520038。html。但公开信的诉求并未在最终公布的“规划纲要”中得到体现，“规划纲要”提出的原则是，“完善高等学校招生名额分配方式和招生录取办法，建立健全有利于促进入学机会公平、有利于优秀人才选拔的多元录取机制”，并要求“新增招生计划向中西部高等教育资源短缺地区倾斜，扩大东部高校在中西部地区招生规模”，同时“鼓励东部地区高等教育率先发展”。

[11]张千帆。自由的魂魄所在：美国宪法与政府体制［M］。北京：中国社会科学出版社，2000。319。

[12]［法］托克维尔。论美国的民主（上卷）［M］。董果良译。北京：商务印书馆，1988。66-67。张千帆。自由的魂魄所在：美国宪法与政府体制［M］。北京：中国社会科学出版社，2000。274-275。