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第一节 当代南非高等教育评估的历史与制度（第1页）

第一节当代南非高等教育评估的历史与制度

南非位于非洲大陆最南端，是世界上唯一同时拥有三个首都的国家。南非人口近5000万，主要由黑人、白人、有色人和亚裔四大人种构成，全国分为9个省，各省有立法、任免公务人员的权力，负责本省经济、财政和税收等事务。17世纪后，荷兰、英国相继入侵南非。20世纪初，南非一度成为英国的自治领地。1961年5月31日，南非退出英联邦，成立南非共和国。1994年4月，南非举行首次由各种族参加的大选，曼德拉当选为南非首任黑人总统，这也宣告，南非的种族隔离被废止。

南非教育资源分布不平衡，因长期实行种族隔离的教育制度，黑人受教育机会远远低于白人。1995年1月，南非正式实施7至16岁儿童免费义务教育。现有大学21所，理工学院15所，教育学院和技术学院157所，接受过高等教育的人口占总人口约9。1%。

一、当代南非高等教育评估历史

（一）当代南非高等教育发展简况

南非是一个传统的英联邦体系国家，其经济、法律、教育等制度都承袭于英国模式。南非全国现有21所公立大学和15所技术大学。公立大学主要为研究型的综合性大学，招有本国学生和外国留学生约14万人，技术大学提供高等教育职业教育，招有本国学生和外国留学生约20万人。

早在1829年，南非就建立了全国首个高等教育机构——南非学院，后改名为今天的“开普敦大学”。1910年南非联邦建立前，殖民政府颁布了多项教育法律，如1905年的《开普学校教育法》，1907年《史末资将军教育法》和1909年《南非法案》等，使南非种族隔离教育制度逐渐形成。1910年开始，南非联邦成为英国自治领地。种族隔离教育制度愈演愈烈，直到“1948年南非全面推行种族隔离制度，教育按种族、地理和意识形态划分为19个不同的部门，建立了黑人、白人、有色人和印度人4种教育体制，实行‘分散管理’和‘学校分离’，从而造成南非各民族，尤其是黑人和白人之间的文化教育水平的巨大差异”。[1]1953年颁布了《班图教育法》，1959年颁布了《大学教育扩充法案》和《哈雷堡学院转交法》，这种高校按种族分别建立的体制，使高等教育种族隔离和种族歧视政策逐渐形成。虽然它使有色人种青年接受高等教育机会有所增加，但南非各种族之间，特别是黑人与白人之间接受的教育类型、教育水平、教育质量呈现巨大差异。

1961南非退出英联邦后成立新的南非共和国，开始致力于为各种族提供平等接受高等教育的机会。1979年，南非政府颁布《面向黑人的大学修正案（第52号）》，高等教育在法律上进入非种族化阶段。但南非种族隔离制度的终结是在1994年。当年，南非举行第一次多种族大选，黑人领袖纳尔逊·曼德拉当选国家总统。新政府把教育作为重建与发展的首要任务，根据《南非重建与发展计划》基本国策，提出了消除种族隔离的教育改革计划。1997年7月，南非教育部发表高等教育白皮书，确定高等教育改革措施，要求消除种族隔离制度，实现人人享受高等教育的平等权利，并对招收黑人学生的学校给予政策及资金上的倾斜。从此，南非高等教育的发展走上了民主、平等的道路。

（二）当代南非高等教育评估的历史发展

长期以来，南非实行种族隔离教育制度，“形成了黑人教育、白人教育、混血人种教育和印度人教育等四种体制”，[2]隔离制度影响到南非的各级教育。南非的“高等教育发展缓慢，全国也没有一个统一的教育部门对高等教育进行管理，而是实行各种族教育的各自管理，南非至少设立了17个从种族上划分的教育部，其中有11个部负责黑人教育，白人和非白人在高等教育的办学条件、生源质量及师资数量和质量等方面存在巨大的差别”。[3]由于全国没有统一的教育职能管理部门，对高校教育的管理以及质量管理更多的是高校自己的事务，高校把衡量高等教育质量的“一个重要指标是看大学毕业生是否能够在英国大学继续高一级学位的学习”。[4]

20世纪80年代中期，随着对种族隔离制度的反感以及反对，人们认识到种族隔离制度是提升南非高等教育质量的主要障碍之一，因此，消除高等教育中隔离制度斗争的呼声日渐高涨，但对高等教育质量的评估方式还主要是通过同行评价，主要应用于课程，以及对于试卷和硕博论文的外部评价。

到1990年，南非共有21所大学和15所技术学院。其中，南非的大学分为“历史性优质大学”（历史性白人大学）和“历史性劣质大学”（历史性黑人大学），[5]前者为历史悠久的名校，享有较高声望，后者为建校时间较晚，教育质量和社会地位较低的高校。1991年，南非全国教育政策研究会（ionPolivestigationCivilSociety）呼吁在公正、平等和发展的框架下关注中等后教育的质量问题，指出保持教育质量和公正的平衡是制定教育政策的根本依据，“南非大学校长委员会（TheUyPrincipals，CUP）和技术学院证书委员会（TheCertificilforTeicalEdu，CCTE）分别对大学和技术学院的质量进行监控和评估”[6]，但南非真正的高等教育质量保障体系的建立还是在曼德拉执政时期。

1994年4月，曼德拉当选为南非总统。曼德拉当选，标志着南非历史上第一次民选新政府上台，也标志着南非长达400多年种族隔离制度的结束。从此，南非开始了国家的重建和转型。在教育改革上，除新宪法规定要保护全体公民基本的受教育权利和平等进入学校的机会以及颁布的《重建与发展白皮书》中提出要让全民接受免费教育外，政府还提出对高等教育发展作重新设计。南非在消除高等教育种族隔离和不平等的过程中，解决提高高等教育质量以及在不同种族之间平等接受高质量教育的问题也必然包含在内。

1995年，南非颁布了《南非资格认证法案》，成立了南非资格认证署（SouthAfriQualifisAuthority，SAQA），该局由教育与劳动部门任命的29名成员组成，主要负责建立完整的国家学习框架、加强教育和培训的质量监管，减少因种族歧视等造成的教育不公平问题。[7]1995年1月，南非大学校长委员会决定成立大学“质量促进部”，开展大学质量管理的探索。1995年2月，成立的高等教育国家委员会（Nationalissioion，NCHE）提出要建立一个完整、统一的高等教育体系。[8]高等教育发展纳入了全国证书资格框架（NationalQualifiework，NOF）的监督下，同年，南非校长委员会成立大学的“质量促进部”负责对高等院校进行评估。

1996年，南非国家高等教育委员会发表了《国家高等教育委员会报告：变革框架》，阐述了高等教育质量保障的有关问题。国家高等教育委员会认为，要解决当时不同院校间质量差异的问题，建立综合的、以发展为目标的质量保障体系将是十分有效的方式，同时，需要将私立高校纳入到整个高等教育体系之中。国家高等教育委员会还建议将强化质量作为高等教育的重要任务，认为质量不仅关系到高校自身的管理和声誉，而且已经成为处理政府和大学之间关系的基本要素，政府既要通过管制和立法手段，又要通过激励和常规评估来引导大学的发展。

1997年，国际高等教育质量保障网络会议在南非召开，南非的高等教育质量评估进展以及取得的成绩引起了国际的广泛关注。

1997年年初，教育部颁布的《高等教育法》提出设立“高等教育质量委员会”，以期建立高等教育质量外部保障体系。同年，教育部的《高等教育的变革》白皮书指出，根据《高等教育法》的要求，应该建立一个高等教育质量委员会对全国高等教育的质量进行监督，以求建立一个完善的质量保障体系。此白皮书还提出了高等教育质量委员会的具体职责：高等教育项目的审批、高等教育制度的改革和促进教育质量的发展。1998年3月，南非教育部成立了高等教育委员会负责全国高等教育事务以及筹备建立高等教育质量委员会，对高等教育质量进行评估和管理。

2000年《高等教育法修订案》规定，自2004年开始每所公立和私立高校每6年至少要接受一次审核。其审核的目的引导高校明确自身的优势与不足，为高校建立起一套系统的、科学的内部质量保障机制，促使高校不断提高教育质量。该法案要求，高校自身对本校高等教育质量以及质量保障体制进行评估，并将自评报告递交高等教育质量委员会（HigherEdueationQualityillee，HEQC）院校评估部门；然后由高等教育理事会组织专家学者、高等教育管理者及非教育领域的人员对该校进行实地考察，审查该校在教学、科研和社区服务等方面的工作，并对高校质量管理体制进行评估。

南非高等教育委员根据《高等教育法》于2001年正式成立HEQC，具体负责高等教育质量审核和监督，这标志着南非高等教育质量保障体系在机构建制上的完成，也意味着南非的高等教育质量评估进入制度化和科学化时期。HEQC审核目的包括：“使高等教育机构能够向自身和利益相关者保证。所有发展、维持和完善教育质量的相应政策、系统和程序正有效发挥作用；使教育提供者和HEQC能够认识高等教育机构的优缺点所在；规范高等教育部门的质量管理，对于质量管理在高等教育的总体状况做出判断，并监控和提高整个高等教育保障系统的水平”。[9]

2005年HEQC颁布了《南非高等教育质量促进和能力发展结构框架》工作报告，着重强调院校审核的重要意义。此后，南非政府相继出台了许多促进高等教育质量提高的政策。

2004年，HEQC组织实施了第一轮为期8年的高校审核与评估，时间为2004～2011年，第一期是2004～2006年，主要针对公立高校，第二期为2007～2011年，主要针对私立高校和部分合并学校。审核前，HEQC出台《院校审核框架（2004）》和《院校审核原则（2004）》，这些文件成为南非开展院校审核的指导性文件。2007年又公布正式的《HEQC审核手册》，该手册完整地阐述了审核过程，分别从院校和审核专家小组的角度，说明了整个审核的步骤。“HEQC希望通过审核，评价每所院校实现自己特定目标的能力，并且其目标的设定要满足学校自身发展、社会需求和国家发展的要求”。[10]院校审核后，HEQC要根据《南非高等教育机构审核标准》在评估结束之后提交报告给被评估的学校，报告内容应着重指出该学校的不足并提出整改的意见与建议。这不仅能促进院校自身的发展和完善质量监督与评价体系，而且还能带动高校不断健全内部质量保障机制。

HEQC由CHE拨款，负责南非高等教育质量保障的一切事务。委员会由一个董事会来负责日常运作，有两名CHE成员作为其代表（其中一位是CHE的主席），其他成员由CHE投票从所有高等教育机构中选举产生。他们的任期3或4年，董事会每3个月举行一次例会，讨论和处理高等教育质量评估与认证工作，每年的评估结果将呈报CHE，由CHE发表年度报告，公布评估结果，提出修改建议等。至今，CHE已经出版了多份年度报告，详细公布了对各个高校的评估结果，总结了高等教育质量保障取得的成就和仍然存在的问题。通过多年的努力，南非高等教育质量内部和外部保障体系逐步建立，它为南非高等教育消除种族之间的不平等以及提高高等教育质量作出了应有的贡献。

（三）当代南非高等教育评估经验

1。法规优先出台，使高等教育评估有法可依

高等教育评估涉及评估的主体，评估内容与评估标准以及评估的程序的合法性与公正性，当代南非的高等教育评估，从一开始就十分注意到教育评估的相关法规先行，做到评估有法可依。

如1995年南非颁布的《南非资格认定法》，建立起全国资格认证框架来监督和协调职业资格的审批制度，促使包括高等教育在内各行各业的职场培训与教育机构具有严格的认定标准。1997年《高等教育法》提出的成立高等教育质量委员会并建立高等教育的质量外部保障体系[11]，为实施高等教育评估规定了全国统一的评估机构，确定了评估内容明确的标准。2000年《高等教育法修订案》规定对公立和私立高校评估的要求等，使公私立高校纳入到规范的评估体系，促进了高等教育发展的公平与质量的提高。

法规优先，确保了高等教育评估的权威性和价值性，为开展高等教育评估和提高高等教育质量起到了保驾护航的作用。

2．重视评估机构与评估院校的协商和互动

HEQC十分注重内部与外部质量保障机制的互补，特别是在外部评估过程中，主动与评估院校的协商与互动，促进高校内部质量提升。

HEQC开展的评估范围覆盖了教学、科研、社区服务、教学服务、质量管理系统建设等与高校质量相关的各种活动。HEQC在对于院校的审核过程中，始终同院校之间都保持着合作和协商关系。从共同决定审核时间，到入校访问时通过院校与受访者联系访谈，再到改进计划的制订，HEQC都是以合作者的姿态出现。在正式入校访前，HEQC一般会对院校进行三次非正式访问。第一次访问，主要是为了与院校更好地沟通审核的性质、范围和时间。HEQC项目负责人和院校审核主任会见院校校长或副校长，以及包括系主任和院校质量保障体系领导者在内的其他高级行政人员，在这次访问中主要阐明审核的实质和讨论审核范围及开展方式，并确定审核日期。第二次访问，主要是对院校自评步骤的支持和指导。HEQC审核工作者同院校内部参与审核的人员举行会议，确认上次会面的讨论结果；强调院校准备的审核材料的必须真实可靠；保证院校自评过程顺利推进。第三次访问，主要是HEQC审核工作人员同院校审核小组会面，共同讨论正式入校访问的行程、受访人员的选取，以及专家小组的活动等。

在这些非正式访问以及今后的正式访问和评估过程中，HEQC总是以低姿态的方式与该校不断协商，讨论以及共同解决评估中出现和可能出现的问题，使高校愿意配合HEQC来校开展工作，而没有把评估机构当成鸡蛋里挑骨头的“外人”。由于HEQC与评估院校双方在整个评估过程中都保持了友好协商的关系，更容易发挥评估对促进高等教育水平提高的作用。

3．注重评估中对教育质量与教育公平的兼顾