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第二节 当代加拿大高等教育评估历史与制度（第1页）

第二节当代加拿大高等教育评估历史与制度

加拿大的高等教育在美洲具有很强的代表性。由于制度相似、地缘相近，加拿大与美国高等教育的评估具有很大的一致性，包括高等教育评估的组织机构、程序以及评估的标准等方面，而且两国的高等教育评估经验交流也十分密切。但是加拿大也有其本身的高等教育评估特点。

一、当代加拿大高等教育评估历史

（一）当代加拿大高等教育发展概况

加拿大教育管理体制是基于1867年《大不列颠北美法案》（British）中第93款精神确定的。该法案赋予各省管理教育的绝对权力，“各省立法机关有制定该省教育法律的权力”；法律还规定，省级政府不能剥夺该省成为加拿大联邦成员之前法律赋予的并奉为神圣的掌握教会学校的人士的权力。这就意味着，在加拿大教育体系中，教会对教育的特殊权力受法律保护，在阿尔伯塔、萨斯喀彻温、安大略和魁北克省，基督教和天主教享有管理教育的权力。在纽芬兰省，整个教育体系都是以教会为基础的，8个教会组织享有宪法赋予的与教育相关的权力。

1982年加拿大《权力与自由宪章》第23条款规定，讲法语或讲英语的少数族裔有接受教育的权力。新不伦瑞克省成为唯一有两种官方语言的省份，建立了双语教育体系。魁北克省也获准建立了双语教育体系[1]。除魁北克省之外，其他省份法语区都是小社区，它们有权经营管理语法学校。但是这些权力都要服从“人数许可”限制条款，社区权力可大可小，学生人数少时，社区只有较少的管理权；当人数较多时，社区有对学校的完全管理权。

根据1867年《大不列颠北美法案》和1982年《权力和自由宪章》的规定，教育主要由各省或地区政府负责，联邦政府不设管理机构。省级政府颁布的教育法或学校法含有政府关于教育的政策。为管理本省教育，加拿大有的省设教育部，有的省设教育与卫生部、教育与培训部。省教育部部长是选举产生的省议员，负责实施教育法，并根据需要提出有关教育法案的修改建议。省教育部部长通常将制定政策和日常管理权交给副部长，由其负责教育部的日常工作。省教育部（有的单设高等教育部）负责全省大中小学管理，制定学校拨款政策和拨款标准，批准学校管理机构，制定教学大纲，建立评估体系和测试标准、审批新课程和教材等。大部分省份，教育部将学校日常管理工作交给地方教育局。地方教育局的主要职责是确定教育年度预算，任免中小学校长，聘用、提升、解聘教师和管理人员；修建校舍、购置教学设备和教学用品等，具有征收教育税和对地方学校管理体制的决策权，管理省教育部拨款等。有的地方教育局还有权征收供教育用的住宅和商业地产税。地方教育局通常委派学监，落实教育局的政策，执行学校制度。

虽然法律规定各省负责教育，但是加拿大联邦政府也积极参与教育事业的发展。联邦政府通过转移支付和资助高等院校的科学研究、开办土著居民学校、为全国双语教育和成人职业培训提供经费等措施支持各省教育。此外，还直接管理军事院校和警察学院，并为之拨款。1988年加拿大颁布《加拿大多元文化法案》（ActforthePreservationaofMulticulturalisminada），正式承认种族、民族和文化的多样性，所有加拿大人享有平等的地位，被赋予相同的权利和待遇，承担相同的义务和责任。尽管此法案不是教育法规，但是却对全国的教育产生了深远影响。各省根据此法案制定了促进多元文化发展的政策，设置了许多有关多元文化的课程。

加拿大各省的高等教育管理体制有所不同。大部分省份的高等教育由省教育部负责，而有的省份单设高等教育部。由于联邦政府不设教育部，各省和地区间共同关心的教育问题由加拿大教育部部长联合会负责协调处理，并就普遍关注的问题与联邦政府协商解决；建立了联邦与省的咨询委员会，对具体问题采取联合行动。新斯科舍、新不伦瑞克和爱德华王子岛联合成立了沿海省份高等教育委员会，负责收集本地区的高等教育信息、协商地区内的大学课程设置和学生跨省区学习等事宜。加拿大大学与学院联合会、加拿大社区学院联合会、加拿大大学教师联合会以及加拿大学生联合会在加强高等院校与政府的沟通和联系方面也发挥了积极作用。

加拿大的大学实行自治，各校具体的行政管理和教学事务都由学校自行决定和实施。大学采取董事会和评议会的两院制管理体制，董事会负责资金筹措、任命校长、监督财务开支等。董事会由政府、企业界、学校行政部门、教职工和学生代表组成。评议会负责学校教学事宜和学术活动，包括课程设置、入学要求、学位条件、学术规划、教授晋升、授予学位等。评议会的成员主要由教师担任，也有少数学生参加，目前有学生代表增多的趋势。大学通常下设学院，学院下设系。

部分省份的大学组织和协会，如纽芬兰、魁北克省的高等教育委员会、萨斯喀彻温高等教育咨询委员会、沿海省份高等教育委员会加强了大学与省级政府的协调，密切了彼此之间的联系。

在加拿大，大多数社区学院由省政府任命或选举产生的董事会管理，但社区学院的董事会并不能享有与大学董事会同等的权利，省政府直接参与其课程设置、发展规划、入学政策的制定。社区学院设立了由工会、工商企业和教师代表组成的咨询委员会，以帮助学院设置课程和更新课程内容，参与学院专业评估。

（二）当代加拿大高等教育评估产生与发展

第二次世界大战胜利后，大批加拿大军人返回故里，进入大学接受高等教育，大学人数得以迅速增长。同时，第二战次世界大战后的加拿大人口急剧增长，从1945年的1200万人增长到1961年的1800万人，增长比例近55%。大批军人进入高校和出生率的上升，导致高等院校在校学生人数增长2倍。战后加拿大的城市面貌发生变化，1961年由于77%的人口生活在城镇，加拿大已成为世界上城市化程度最高的国家之一。[2]人口结构的改变，年轻人所占比例的上升，对加拿大社会、经济、文化发展提出了新的要求。满足年轻人的学习需要，提供良好的高等教育机会，成为摆在政府、大学面前的重要任务。

经济结构调整对技能劳动力需求刺激高等教育快速发展。第二战世界大战后，随着加拿大经济结构的调整，对劳动力素质提出了更高要求。由于经济状况的好转和物质生活水平的提高，人们的社会价值观发生转变。关注教育发展，把教育看作是获得美好生活的手段，希望得到更多的教育机会。公众还把高等院校看作促进济和社会发展的重要因素。正如保罗·阿舍尔鲁德（Paul，Axelrod）所讲，“第二次世界大战打乱和改变了人们正常的生活节奏，同时也改变了公众对大学地位和价值的传统看法”[3]。

加拿大重视调查研究、重视咨询机构在政府决策中的作用。第二战世界大战后，民间机构和政府机构成立了许多教育调查、评估委员会，如著名的加拿大皇家委员会（马西委员会）、新不伦瑞克省皇家高等教育调查委员会、安大略省大学事务委员会、魁北克省皇家教育调查委员会、纽芬兰教育与青年皇家委员会和大不列颠哥伦比亚省麦克唐纳教育规划委员会等，为第二次世界大战后加拿大高等教育发展提供大量有益的建议和意见，推动了高等教育的更快发展。

随着战后高等院校增加、在校学生人数增长，如何保证办学质量和办学效益成为人们关心的问题。加拿大省级政府成立委员会或其他类型的机构负责协调各类教育发展，对高等教育进行评估，如新斯科舍大学拨款委员会、新不伦瑞克高等教育拨款委员会、阿尔伯塔省高等教育的协调与评估和马尼托巴高等教育委员会等。加拿大各省不断加强对高等教育的评估，对高等教育进行定位。

1979年魁北克省教育专家委员会（TheSuperiorcilofEdu）发表年度报告《省与教育需求》（TheStateandoin），对20世纪70年代的大学所扮演的角色和发挥的作用表示不满。该报告指出，大学缺乏自我发展的能力，还不能解决资金问题，大学对学生学习和生活缺少关心；认为魁北克大学的扩展导致了学校管理混乱，学生并没有受到学校的应有重视，学校关注的只是教授、科学研究和学院建设。工联主义思潮（TradeUnionism）改变了大学内部不同集团之间的关系，也改变了教授与学生的关系。罢课以及教授参与工会组织活动干扰和影响了学校对学生学习和生活的关注程度。学生虽然参与了学校管理，但发挥的作用极其有限。报告非常关注大学的入学率问题，经过对过去20年高等教育发展调查后指出，从1971年到1976年，魁北克省大学本科毕业生占18～24岁年龄段人口的比例从45%下降到30。9%，而同期安大略省却从5。2%上升到74%。究其原因，一是大学阶段的课程设置和专业设置阻碍了学生的入学率；二是30%的学生认为教授不关心学生。[4]报告希望大学加强内部管理，提供周到服务。教育监督委员会建议：第一，大学注重入学学生质量，由重视入学学生数量转向重视入学学生的质量；第二，在资金困难时期保持教育质量，防止质量下滑；第三，大学要充分有效地使用资金，挖掘学校内部的发展潜力。

1983年魁北克省大学委员会中的专家委员会发表了1981～1982年度报告EduActivity：PresentPradWaysofRenewal。报告批评有些学院忽视理性知识的讲授，“重视传授肤浅的主观论断，忽略发展学生的批判性思维”[5]。报告希望教授们重新思考他们在传递知识过程中所发挥的作用，启发学生思维，鼓励学生超越自己。在20世纪80年代，专家委员会研究和关注的领域非常广泛，如1982～1983年高等教育评估、1983～1984年基础学科教育与教育质量、1984～1985年学习过程、1985～1986年教育需求的变化、1989～1990年伦理道德的发展等。专家委员会还发表了诸多文集，如“削减预算与大学的未来”“教授的作用”“成人高等教育”“信息技术与教学”“职业培训”“社会科学领域的教学与研究”等。

为了处理高等教育体系出现的新问题，重视科学技术教育，1985年魁北克省政府成立高等教育与科学部，负责全省的高等教育、科学技术发展事宜，专家委员会成为教育部和高等教育与科学部的咨询机构。1987年，魁北克省教育专家委员会发表年度报告，回顾和总结了20世纪60至80年代魁北克省高等教育的发展情况，认为中学毕业后接受大学和普通与职业教育学院教育的学生远远超过了预期的目标。1961年曾预测到20世纪80年代中期，将有45%的适龄人口接受高等教育，到1986年高等院校的在校学生数已占适龄人口的63%。成立的普通与职业教育学院数也大大超过原来的计划，任何一所学院在校学生数也都超过了预计的1500人的标准，许多学院学生人数超过了5000人的规模[6]。越来越多的妇女到普通与职业教育学院接受普通或职业教育。学院的学生中，讲英语和讲双语的学生人数多于单纯讲法语的学生。普通教育与职业教育学院的位置受人口分布的影响，学校主要集中于人口稠密的蒙特利尔市和魁北克城。教育专家委员会建议普通与职业教育学院扩大招生规模。这主要是考虑到普通与职业教育学院与其他类型的学校学制衔接问题，也就是说学院第一年教育相当于北美地区绝大多数中学正在进行的13年级教育，也就意味着魁北克省的学生在普通与职业教育学院延长了学习时间，耽搁了职业选择或专业课程的变换，退学等不确定因素显著增加。在20世纪80年代，课程评估成为学院管理及考虑的主要问题。毕业文凭颁发混乱成为长期存在的问题。普通与职业教育学院颁发毕业文凭并没有经过教育部或大学的审核，为此，专家委员会建议普通与职业教育学院的首要任务是开展基础训练，为学生学习提供更好的支持和指导服务，通过设立合格的课程和加强课程之间的衔接来完善教学编制计划和编制程序。教授们应创设开放式的教学环境，使教学计划更加系统，使教学目的更为清晰，探索教学评估方法，使学生们能理解学习的责任、学习的目的。与以前的建议相比，专家委员会这条建议更为具体，更有针对性。对于这一时期大学存在的问题，专家委员会认为主要体现在以下几个方面：第一，大学忽略了对毕业生的跟踪调查，忽视了向学生提供研究场所、研究条件，忽略了引导毕业生更多地参与学校活动。第二，在研究资金的分配方面，向自然科学和应用科学研究倾斜，造成大学设施、仪器设备分布不均衡，呈现两极分化。第三，课程、专业面窄，对于大学融通各个学科的联系显得越加困难。为了改变这种状况，专家委员会建议大学在纵向方面、横向方面加强对本科生课程的连贯性，注重课程内容的扩展，强化不同学科领域的基础知识，培养和发展学生基本的思维能力，提高学生的信息技术、数学和计算机技能，使学生在科学研究和专业实践中获得更加宝贵的财富。这个要求对大学来讲，更富有挑战性，实施起来也许比普通与职业教育学院更困难。

为保持高等教育持续稳定发展，为经济增长提供可靠保障，加拿大各省对高等教育进行规划和改革，加强对高等教育的调查和评估。

1988年安大略省学院与大学部要求大学委员会（cilents）对全省的实用艺术与技术学院进行综合评估，并制订2000年发展规划。大学委员会组织了专门委员会，负责上述工作。大学委员会主席查尔斯·帕斯卡尔（CharelsPascal）任主席，成员来自社会各界。1990年专门委员会发表名为《展望2000年》的报告。《展望2000年》是一个综合性的咨询报告，是在大量的调查研究基础上形成的，其中包含了背景材料、专题研究报告和100多人次的访谈。专门委员会建议定期对实用艺术与技术学院进行标准和质量评估。安大略省政府很快就拨付专款成立了学院标准与鉴定委员会（CollegeStandardsaioncil）。《展望2000年》对安大略省实用艺术与技术学院的作用、地位重新进行了定位。报告认为，实用艺术与技术学院已发展到高峰，单纯从自身发展考虑很难再取得突破性的进展，必须加强学院与大学的合作。政府要扩大学生在学院之间、学院与大学间的流动机会，建立无围墙的学校，为大学与学院的合作提供便利条件。对此建议实用艺术与技术学院积极响应，与大学签订了合作办学协议；省政府为此成立了学生流动指导机构，为学生流动提供帮助。

1992年萨斯喀彻温省新民主党再度掌权。由于经济衰退和前政府耗费惊人的财政政策引发的财政危机，新政府大力削减财政开支，并对教育发展目标重新评估。评估主要涉及大学、萨斯喀彻温应用技术学院、地区学院和私立职业学校。教育部在1993～1994年度报告中宣布，实施新的教育、职业培训与就业计划，建立实施上述计划的新机构。新计划涉及职业培训与就业、远程教育、土著居民教育与培训、高等教育的综合发展、高效率的财务运行系统等方面。新机构被命名为高等教育发展规划委员会，由大学、萨斯喀彻温印第安联合学院、萨斯喀彻温应用技术学院、地区学院和私立职业技术学校的代表以及6名政府官员组成。尽管政府拨款减少，但是这一时期萨斯喀彻温省的公立高等教育仍然保持增长势头。1994年萨斯喀彻温大学和里贾纳大学在校生24075人，萨斯喀彻温应用技术学院全日制学生13724人，非全日制学生33175人，社区（地区）学院学生30000人左右。[7]私立职业学校发展跌落明显，从1989年的59所降至1994年的41所，在校学生人数也由1988年的5254人降至1994年的1920人。

1993年萨斯喀彻温省分别成立大学课程评估小组（UyProgramReviewPanel）、地区学院评估委员会（TheRegionalCollegesitteeofReview）、私立职业学校评估小组（ThePrivateVoalSchoolsReviewPanel）分别对大学、社区学院和私立职业学校进行评估。大学课程评估小组认为，萨斯喀彻温省的大学开设了几乎所有门类的课程，这对于一个人口不足100万的省来说，是一个不小的成就；但是课程安排的合理性却差强人意，课程重复，浪费了本已紧张的资源。评估小组认为对于加拿大来说，每个省都提供一套完整的教学课程本身就是浪费，与其这样，还不如加强某些优势专业所取得的效果好。

此外，另一个需要全国关注的问题便是土著居民的职业技术教育，需要省与联邦政府合作共同解决。“萨斯喀彻温省人口少，分布比较稀疏，土著居民占人口的大多数，但是他们却没有得到相应的职业技术教育。对于土著居民来说，他们接受高等教育遇到许多困难，如路途远、交通不便、与世隔绝，还有贫困。解决这些困难，需要各方面的努力”。[8]评估小组建议把远程教育纳入大学教学体系中，让更多的土著居民和普通民众受益。

大学课程评估小组批评应用技术学院的课程内容狭窄而且机械，与社会发展脱节，为此建议制订一项满足社区需要的继续教育发展计划，改革课程设置，扩充课程内容和数量。地区学院评估委员会认为托利党政府将社区学院变为地区学院的做法尚未得到广泛认可，全省性的地区学院体制不复存在，8个地区学院完全分离、隔绝，每所学院都有不同的课程理念和教学方式。评估委员会建议地区学院应加强与教育部的联系，增强学院之间的协调与合作。私立职业学校评估小组认为私立职业学校资金利用率高，课程开设灵活，原因是多数私立学校开设的是短期课程，课程内容新颖，而且学校的决策权在学校主办者。私立学校能根据市场变化做出快速反应，因为其根本目的是营利。“私立职业学校开设了许多高等院校所没有的课程，满足了学生的需要，符合劳动力市场的需要。私立职业学校是萨斯喀彻温省高等教育体系中不可或缺的重要组成部分。”[9]高等教育评估组织认为省内高校中最受欢迎的、运行最有效的是那些处于社会评价最热点的学校，即大学和私立职业学校。有趣的是，这两个层次的学校受政府干涉最少。

20世纪90年代初，为了全面评估大学，马尼托巴省政府成立了大学教育评估委员会（TheUyEduReviewission），也称罗宾委员会（Robinsision）。与其他省份评估委员会不同的是，该委员会的3名成员都不是学术界的代表，主席由马尼托巴进步保守党前主席、参议员达夫·罗宾（DuffRoblin）担任。1993年12月罗宾委员会报告公布，报告的副标题为《别出心裁》（DoingThily）。罗宾委员会认为应提高本省高等院校的效率和作用，建议在省政府设立高等教育委员会，培育本省的高等教育体系，确保政府内部各部门间的协调与资助计划的统一，如设立大学拨款委员会，负责制定大学的拨款政策、拨款计划等。省政府对此建议很快回应，任命教育与培训部第二副部长具体负责高等教育与技能培训事务。委员会建议加强大学与社区学院的交流与协调，开展合作项目；建议对现有大学教育进行局部性调整，把马尼托巴北部社区学院——基瓦丁社区学院变为全省高等教育协调中心（Postsedaryatire）。针对非常敏感的土著居民教育与土著居民自治问题，罗宾委员会建议给予印第安人高等教育自治权（FirstNationsPostsedaryEduAuthortiy）。对全国性的学费问题，罗宾委员会注意到此问题的两个关键因素：一是学生必须缴纳学费；二是现实情况下的学费不平等。对此，委员会建议随着价格的提高应逐渐提高学费的标准，使学费占到大学生开支的35%、占研究生开支的15%，留学生学费标准应为同类加拿大学生的两倍。[10]马尼托巴省政府对罗宾委员会的报告持肯定态度，表示实施新的拨款方法、学费政策和招生政策，加快学分转移进程，加强省内的协调。

1990年魁北克学院委员会发表一份名为《面向2000：普通与职业教育学院的发展》，列举了魁北克省普通与职业教育学院所要面对的来自于全球经济的挑战、社会发展不平等、家庭危机、文化差异和女性在劳动力总人数中的增加所引发的一系列问题。学院委员会调查发现，普通与职业教育学院中有13的学生通常在第一年就改变了课程，并且从自然科学改为社会科学，同时也更换了就读的学校。原因之一是学生害怕失败，在事业选择上犹豫不决。[11]普通与职业教育学院委员会认为，个人主义将成为21世纪魁北克社会的主要价值观念，魁北克省的价值观将完成由20世纪七八十年代的集体主义向21世纪的个人主义的转变。为了迎接这种挑战，普通与职业教育学院要继续提供以职业训练和终生学习为目标的教学计划，并且通过研究中心和研讨班帮助教师提高教学水平。1990～1991年度，魁北克省有各类学院105所，其中46所公立普通与职业教育学院（7所学院的在校生超过5000人）、25所私立学院。普通与职业教育学院己经成为全省社会、文化、经济发展的重要促进因素。