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第二节 文化与制度（第2页）

现代大学制度是高水平大学建设的重要保障。众所周知，只有通过建立起合理、健全的制度，将大学所拥有的所有资源，包括人、财、物，也包括大学的精神、传统、追求等各种有形和无形的资源很好地整合利用起来，使之成为一种有效、稳定的制度化的保障机制，大学的健康和持续发展才会成为可能。

1。现代大学制度建设是大学可持续性发展的需要

有学者说，一流大学是制度文明的产物。一流大学之所以一流，是因为其已建立起完善的制度和运行机制，使学校的办学理念与精神能够得到真正的贯彻与执行。所以说，在高等教育大众化进程中，高校之间的竞争已不仅仅是资金、人才和技术的竞争，更重要的是制度的竞争。这种观点已经被很多世界一流大学的办学经验所证明。例如，哈佛大学从18世纪后期开始建立的各种制度，包括研究生院制度、课程选修制度等等，迄今为止仍然是哈佛现有办学体制的基石。麻省理工、普林斯顿等知名大学从建校伊始也致力于优先建立一个良好的制度体系，并在长期的办学过程中发展。我们必须看到，完善的、长效的、不断革新的、充满活力的制度保障，是这些学校成功的重要因素。

2。现代大学制度建设是依法办学、依法治校的需要

现代大学处在复杂的社会系统之中，它不但要处理好各种外部关系，比如学校与政府、学校与社会、学校与市场等关系，也要处理各种内部关系，比如科研、教学、人员管理等关系。这些关系不是简单、纯粹的，而是非常复杂和多变，甚至存在很多矛盾。比如大学改革所面临的人事问题、利益分配问题等，就缺乏必需的外部环境支撑。我们不能够总是依靠经验来被动地应付问题，而是必须建立起良好的体制，用一套积极的、行之有效的制度来明确大学的权利和义务、规范大学的行为，处理好大学的各种内外部关系。只有在制度的有力保障下，我们的办学才能够有法可依，有据可循，才能够办好国家、人民、师生都满意的大学。

3。现代大学制度建设的主要内容

在我国，现代大学制度建设指的是在政府的宏观领导下，大学构建起与市场经济体制和高等教育发展法制化要求相适应的、包括大学外部关系、内部组织结构及大学组成人员行为规范等在内的相对完整的制度体系。我们认为，现代大学制度建设应主要围绕大学的内部管理体制来进行，其主要内容包括：（l）适应现代大学发展要求，建立起分工合理、职责明确的管理组织架构，并在此基础上形成精干高效的教学、科研、社会服务、管理、服务团队。（2）建立完善、和谐、与时俱进的制度体系。大学应建立起一整套与其承担的社会职责相配套的制度体系，以保证其各项工作的正常开展。这些制度之间应是和谐的，而不是相互冲突和矛盾的；应是不断丰富、完善和创新的，而不是僵化的、一成不变的。（3）学术权力和行政权力的合理配置与平衡。既要使大学在上级部门领导下正常开展工作，保证办学活动的合法性和有序性，又要保证教师、学生的学术自由和自主学习，尤其要增强教师在学术性事务方面的决策权。（4）较为完善的激励机制。这些激励制度一方面可以保证教师热心教学科研，培育优秀人才，创造优秀成果。另一方面，可以保证学生安心学习，习得文化知识，发展完善个性，健全人格体格。（5）加强校园民主法制建设，维护广大师生员工的合法权益，充分调动他们参与学校管理的积极性、创造性。

4。现代大学制度必须思考的几个问题

其一，大学制度如何实现创新。制度保障对于大学发展的作用是不言而喻的，但是大学制度也需要与时俱进地发展。西方学者威廉曾经提出了一个“组织迟滞”的概念，他认为组织内部由于存在各种阻力的作用，组织的革新落后于外在环境的变化，从而使组织变得行动迟缓，适应性减弱，并可能导致组织内部危机。解决上述问题的最好办法就是促进组织的持续变革和创新。大学作为一个特定的组织，其制度同样也需要创新。现代社会变动不居，时刻面临着新的问题。正如著名学者庞帝所说的，这是一个“十倍速”的时代。我们不能够因循守旧，抱残守缺，必须以变化应对变化。诚如《易经》所说，“变则通，通则久”，好的大学制度必然是与时俱进的制度，能够随着时代的发展不断实现自我革新。这给我们的启示是：一方面，我们必须看到，构建现代大学制度是一项长期的工作，不可能一劳永逸。另一方面，一项制度一管多少年，几十年不变的时代或许已经过去，大学应更加重视制度的及时维护和变更，以适应不断发展的形势需要。

其二，大学制度建设如何形成一种文化。大学是一个特定的组织，是一个知识分子的组织，具有某种松散的特性，很难仅仅凭借刚性的制度来制约他们的行动。因此，大学制度建设除了制定各种必须遵守的规则，也就是规章制度之外，还必须巧妙地使制度成为一种柔性的文化——不是强迫规定的，但是却为广大师生员工共同认可的价值观。制度建设不仅仅是制定规则，而是要使得规则内化。使得规则成为一种环境、成为一种风气、成为一种文化。使得人们不知不觉地感受它、理解它、支持它，而非被强迫遵守。这才是大学制度建设的最高境界。

（四）大学章程

制定大学章程是现代大学制度的一个重要体现。河北科技大学管理学院高景芳教授专题研究了此问题[8]，她撰文指出：制定内部规章，是大学办学自主权的重要体现。大学规章的制定主体是大学，内容主要围绕教学科研展开，适用对象是教师和学生。大学规章法治化是大学治理法治化的必然要求，是保护大学各组成人员利益的现实需要。大学规章法治化有合法化和合理化两个方面的具体要求。

1。大学规章的必要性

随着中国高教管理体制改革的逐步推进和教育法律制度的不断完善，大学被赋予了更广泛的办学自主权。这种从高度集权到适度分权的转变，要求大学在充分利用有利的社会法治环境，积极推进内部管理体制改革的同时，进一步加强对大学自身的管理。依据《中华人民共和国教育法》第二十八条之规定，大学要“按照章程自主管理”，这明确了大学自治权的行使也必须服从法治原则。

大学规章，是一所大学自主管理和自我约束的基本依据。“规则以及基于规则的行动是所有我们已知人类社会的主要特征。人类行动以规则为基础组织起来，这些规则组合、创建并维持了社会系统。”大学不是一般的学者团体，而一个组织化了的社会单位，是一个正式的社会组织。作为社会组织的大学，要实现其组织目标，就不能离开依照一定的规章对大学自身进行管理的权利（力）。任何一所大学都需要一套正式且不断完善的规章制度，以保证大学的运行有章可循。大学规章既为各组成人员提供行为的指南，也为各组成人员建立行为的约束。总体上，它降低了大学各组成人员之间的“交易费用”。因此，可以说，之所以赋予大学这种社会组织以包括制定规章在内的权利（力），是因为它需要进行统一的行动，以达到维护内部秩序，调节内部成员关系的预期目的。从这一意义上讲，规章制定权，是大学办学自主权的一个重要体现。同时，大学自主制定校内规章也是世界各国大学的通行作法。

2。保障大学各组群权益的现实需要

“制度是人为设定的并决定人们相互关系的制约性规则”“制度是所有参与人的均衡器。”大学规章，提供了大学各组成人员之间相互影响的框架，实际上是大学各组成人员之间的关系束。它建立了构成一所大学，或者更确切地说一种学术管理秩序的权利与义务关系。一般认为，大学人员由教师组群、职员组群、学生组群组成。每一组群都在大学里有自己特别的权益要求，这些不同的权益要求最终都要通过大学规章体现出来。学生由于其“弱势”地位，权益受损容易吸引人们的眼球，其实大学普通教师的权益招致贬损的情况也很严重，正如有人所言，在最应该讲权利的地方却根本没有权利可讲。我国大学一向被作为“事业单位”来对待，教师与大学之间的关系也一向被认为是一种所谓“特别权力关系”。因而大学教师既不同于企业职工可受《劳动法》《劳动合同法》等保护，也不同于国家公务员有《公务员法》可依。实际上大学教师权利受损害处于无法可依的状态。

3。内容以教学科研为中心

管理学理论认为，人、财、物、事、时间、空间和信息是管理的七个基本要素，“事”的管理是一切管理活动的核心。在那些具有明显科层特征的组织中，尤其如此。这意味着大学所有的管理活动都是围绕着各种各样、大小不一的“事”而筹划并展开的。而大学的“事”主要是指教学与科研。教学与科研永远是一所大学的中心工作。所谓教学型、科研型大学的不同定位，仅仅是对教学与科研侧重的程度不同而已。大学的人、财、物、时间、空间和信息等都是紧密围绕“教学科研”这个“事”来组织和运作的。制定规章制度，无非是为了“按章办事”，从而尽力避免随意性和个人感情性的因素，有利于保证公正和效率，使大学内部的运行有条不紊。

4。大学规章法治化的路径

大学规章从内容上讲，包括合法化和合理化两个方面。

（1）大学规章的合法化

大学管理中的公共行政因素决定了大学主体地位的行政性，进而也决定了大学治理中必须有行政法治原则的运用。它要求大学治理必须坚持合法原则。从大学规章的制定和适用来看，大学规章的合法化，就是要求大学规章的制定和适用必须严格依照法律、法规的规定。合法原则在现代法治国家的高等教育领域受到高度重视。例如法国现行《高等教育法》第二十条明确规定，公立高校各项政策制度的制定必须限制在国家法律、法规规定的范围内，不得违反法律。在德国，高校关于教学内容、学习目标、学科范围、学校之组织上的基本构造、学生之法律上地位（如升学、开除、考试、升级等）以及惩戒处分的校规，不问其是否具有干涉或给付之作用，都必须有法律的规定作为依据。

●制定主体合法

大学规章的制定主体是大学本身，而不是其所属机构。这里大学本身是指大学的意思决定机关和对外意思表达机关。也就是说，大学内部的行政管理机构（如机关各处室）及基层单位（如二级学院）都不能成为大学规章的制定主体。

●所依上位法合法

这一要求，主要是指大学规章所依据的上位法合宪合法。上位法合宪合法，大学规章不一定合宪合法，但依据与宪法、法律的规定或精神相悖的上位法制定出的大学规章，则一定不合法。譬如，原国家教委1990年颁布的《普通高等学校学生管理规定》与《婚姻法》是下位法与上位法的关系，但前者规定“不准在校大学生结婚”突破了后者关于“婚姻自由”的原则，造成对学生婚姻自由权的侵害。

●有限遵守法律保留原则

法律保留原则，是指基于法治国家原则，立法者对于大学教育之本质重要事项应自己作决定，不应仅由大学自行决定。即大学这种文化知识的传承、培养和传播机构，应当比一般的社会组织具有更大的独立性和自主性，即强调学术自由。大学制定规章时可“部分适用法律保留原则”，应当允许公立大学在适当的领域保持特殊性。对于大学自治与法律保留之立法监督关系，台湾学者董保城先生也认为：“大学自治既非治外法权，当然亦适用法律保留原则，但大学自治为制度性保障，依学术自由之基本权特性，首应避免学术运作受到干扰，是以低密度法律保留最为妥适，亦即国家对于大学自治之立法规范宜仅就大学学术运作之重要事项扮演框架立法之角色，如对大学之目的、任务、大学主体性及基本权限制作最低条件规范。”