奇书网

第一节 大学与社会的关系 校长治校问题（第3页）

●董事会权力对校长权力的制约

董事会的权力和责任来自各州法律或法院判决、修正案或者创办者的授权。董事会下设若干委员会和常设委员会，如设备委员会、投资委员会、发展委员会、学术事务委员会、学生委员会等。一般行政管理常设委员会在董事会停会期间代理董事会的职能，但无权任免董事会成员及大学校长。在多数情况下董事会的许多权力下放给校长执行，与此同时保留其余权力和最终的法律控制权。董事会除了要挑选和聘任校长以外，还要审批大学校长提交的长期规划，决定大学发展的各项基本政策，批准大学的收支预算和基建额度，监督校长使用资金的基本情况，并保证大学的财政公平和透明等。董事会还要监督校长的各项工作绩效。而校长的责任是让董事会清楚地了解他正在执行董事会的政策并在执行董事会授予他的权力，告知董事会他所预料到的将来可能影响大学发展的困难和问题，向董事会提供观察他们工作效果的机会，同时他也有义务倾听董事会的意见，从而使他的工作更好地满足大学的要求。

如果校长要实施办学理念，制定改革和发展大学的各项具体决策和措施，必须得到董事会的批准和认可，并获得董事会的支持。否则，大学校长的工作无法进行下去。比如，筹集资金是大学校长各项任务中的重中之重，如果没有董事会的支持和良好的校园秩序，这个毫无止境的筹集资金的任务是不可能成功完成的。当然，董事会的每一个成员都需要了解大学的科研项目、教授终身制和学术自由的基本标准，并参与制定投资政策。当然，董事会充当大学咨询者和政策制定者的角色，而不能直接参与大学的微观管理。如果董事成员过分地参与大学的日常事务，那么就会削弱大学校长的权力。

由上可以看出，董事会领导下的校长负责制可以限制大学校长权力的扩张，有效遏制校长擅自运用权力做出不利于大学发展的决策。一方面，由于董事会成员的构成较为多样化，代表着各利益群体的利益，因此对各项决策有一个博弈的过程，决策制定时会权衡各方面的利弊；另一方面，由于董事会有权聘任校长和解聘校长，校长向董事会负责，校长除了董事会授予他的权力之外没有任何权力。这种关系本身就说明校长的权力是一种受限制的权力。霍尔（Houle）指出，“董事会对大学有最根本的责任，而校长在董事会的意志（愿望）中实施对大学的管理”。

●董事会对校长的支持

董事会权力与校长权力虽有很大的不同，但其根本利益是一致的，因此它们之间虽有制约关系，但在更多的情况下则表现为一种合作关系。大学校长为董事会工作并直接向董事会负责，大学校长的最基本责任就是建立与董事成员的最强有力的关系。马丁·迈克尔森（MartinMi）认为：“校长和董事会之间的鲜明而生动的合作关系是大学高级治理的核心。”他指出：“‘伟大的校长和董事会的关系’需要双方都具有‘专门的知识、洞察力、判断力、义务与责任’。”并指出了大学校长和董事会之间合作关系的成功取决于“相互让与特权（primacy）”。

董事成员对校长决策的支持对于校长的成功以及任职期限来说都是很重要的。考夫曼（Kauffman）指出：“对于任何大学的利益相关者来说，驱逐一个对大学的董事会完满信心的校长是非常困难的。同时，当董事会已经对校长失去信任时，各利益相关者维持对校长的支持也是非常困难的。”当校长在筹集资金、达到入学率目标、平衡预算、制止危机、提高大学的质量和声誉等方面取得成功时，或者获得了主要的利益相关者的支持时，董事会就更愿意支持校长。董事会成员不喜欢矛盾，在与校长就某些问题出现不一致时，他们对校长的支持就会减弱。当然，董事会与校长之间的矛盾是不可避免的，这时他们需要寻找根源、查出原因，并意识到相反意见的重要性。例如，当大学出现了科研项目减少、规模缩小、预算重新分配等问题时，董事会成员可能会有一些消极反应，但只要董事会提前了解了这些问题及其存在的原因，董事会成员就愿意甘做校长的后盾。

总之，董事会与校长对大学负有不同的责任，董事会的责任是做出决策（deaking），校长的责任是执行决策。正如哈佛大学一位前任董事所说的，“在我看来，一个像哈佛大学法人董事会那样的外行董事的工作内容可以浓缩为：尽你所能保证组织健全、人员得到优化配置以及组织良性运行，但不要试图插手它的日常运转”。尽管在实践中很难划出两者之间的准确界限，但这种区分对于保持他们之间的权力制衡是十分必要的，并且其也是判断董事会或校长行为是否恰当的重要标准。

●特许状制度

契约管理最早可以追溯到大学早期的特许状制度。[11]特许状是由统治者颁发的办学执照，大学是最早的特许法人之一。借鉴中世纪的行会组织，巴黎大学的教师经过艰苦斗争逐渐获得了当时行会所能有的特许权，也审时度势地创造了他们所需要的自治机构。按照传统，大学特许状一般由教皇或国王颁发，赋予大学开设课程、招收学生、聘请教师、制定学术标准的权利。英国牛津、剑桥、格拉斯哥等古老大学都首先经由教皇颁发特许状而成立，其后很多英国大学据皇家特许状而建立。发源于殖民地时期学院的美国大学，其最初的合法性也是源自特许状，如1636年成立的哈佛学院于1650年获得马萨诸塞议会为其颁发的特许状，威廉玛丽学院于1693年得到英国皇家特许状而成立。

特许状是大学实现自治的保障。大学经由特许状而获得独立于出资人和举办人的独立法人地位，享有学术自由和独立的财产权和独立于股东或发起人的永久存续权。学术自由、大学自治是当时社会、文化形态中客观存在的一种制度成分，更是知识分子的一种生活方式。大学特许状所赋予大学的权利甚至是超世俗的，享有独立的司法权，凌驾于地方法律。如学生不受所在地法律约束等。英国1209年牛津的“罢教”和“东迁”，作为地方妥协的结果，1214年部分迁徙的师生重新回到牛津，牛津市长被要求发誓尊重大学的自由和习惯。

特许状具有契约性质，该性质限制了政府任意改变大学的权利、义务范围和性质的能力。特许状是政府介入大学治理的一个机制。特许状或大学章程既是大学自治的一个保证，也是政府参与大学治理的一个机制。它们既规定了大学的权利，也相应地规定了大学应承担的公共责任。大学成立以来，就一直是政教双方竞相争取的力量，并因特许而获得自治权利。但是，大学自诞生以来就没有实现过完全的自治，“在其作为一个学术机构出现之后，就一直处于不同社会势力和力量的作用之下，最初是教会、皇帝、国王和城市的交互影响，之后是政府、市场和科学的相互作用。”自治是一个程度和范围的概念。

●现代大学与政府的契约关系

第二次世界大战之后特别是20世纪六七十年代以后，世界高等教育发生了很大的变化。学生规模急速膨胀，社会需求日趋多样，教育成本持续上扬，办学经费出现短缺。大学从“象牙之塔”步入世俗社会的“轴心”，外界开始审视高等教育的质量、效率和社会适应性，高等学校也开始关注自身的特色、水平和经费使用效益。政府与高校的关系在不断调整。

市场经济社会是契约型社会，契约关系是现代社会的一种基本关系。在契约理论的框架下，政府需要依据社会发展目标向高校购买教育等学术服务。现代高等教育成为社会经济发展的重要组成部分，学术成为资本，大学制度的基础由学术自由主义转向学术资本主义。

市场经济社会的主要运行模式是：委托代理、契约管理、目标管理、评估问责为主要特征。委托代理其实也是一种契约关系，即委托人聘用代理人来行使某种职责。但是，由于在双方间存在着信息不对称性及代理人活动的外部性，有可能产生代理人偏离目标而损害委托人利益的委托代理问题，因此需要建立相应的激励约束机制。根据委托代理理论，政府要向高校提出目标要求，要有激励手段促使高校完成目标任务。要给予相应的办学自主权，同时也要通过评估手段等建立起约束机制。

大学属于社会公共组织，大学管理也属于公共管理。新公共管理模式的基本含义是，政府给予一个组织一定的目标并向其提供相应的资金支持，然后由它独立承担起组织责任，政府进行问责。新公共管理模式下的高校，虽然从政府那里获得了一定的资金，但需要接受政府的评估，保证政府目标的实现。

●政府与高校间契约管理、目标管理的实现

契约管理实质上也是一种目标管理，日本的国立大学法人化改革和法国对大学的合同管理是这种管理模式的直接例证。目标管理既是政府由直接向间接管理的一种转变，也是政府由放任到介入高校管理的一种方式。德国高等教育一直有着受政府直接控制的传统，近年来开展了建立“基金会大学”的实验，以扩大大学的办学自主权。基金会大学的管辖权由政府转到基金会，基金会在接管大学时需与政府签订目标计划。董事会为学校的最高权力机构，但政府的财政拨款并未减少，仍是学校办学经费的主要来源。英国专门成立高等教育拨款委员会以作为政府与大学间的缓冲机构，但其质量评估是财政科研拨款的基础。为了判断科研质量，高等教育拨款机构每隔几年进行一次科研评估，最后成果质量等级的划分转化为拨款权重。在美国，越来越多的州政府将拨款与高校绩效评估挂钩，在拨款公式中加入了政府倡导的绩效指标，政府与高校签订的资助协议也往往附加限定条件和要求。[12]

（3）大学自治与问责制度

大学自治的存在是出现高等教育问责的根本原因。美国的成功经验是自治与问责的平衡[13]。大学自治在美国高等教育界中拥有着光辉的传统，但是由于大学作为社会组织本身所固有的属性，大学必须与外界环境进行资源的交换，因此大学自治不可能是绝对的自治，而只能是有限度的自治。而且，大学作为目标模糊的组织，其自治的程度也必然受限。同时，正是由于大学需要与外界社会经济、政治、文化环境进行交流，因此大学必须考虑到社会经济、政治团体和公众的需要。这些团体必然会对大学所提供的服务和产品进行鉴定，对大学进行问责也成为了必然。

美国学者戴维·威尔森（DavidA。Wilson）认为大学自治和问责之间的矛盾并不是20世纪下半叶才出现的，他把问责看成是大学自治的“孪生兄弟”。他认为自大学一开始产生就已经在为抵御外界的干涉、保持大学活动的自治进行着顽强的抵抗。例如，欧洲中世纪大学时期，教皇权力、世俗权力就妄图干涉大学的运行。从根本上来看，这两种权力正是为了满足各自的利益和要求在相互争斗，只不过没有具体明确各自的需求而已。

[1]胡建华。高等教育质量内部管理与外部监控的关系分析[J]。高等教育研究，2008（5）。

[2]胡建华。高等教育质量内部管理与外部监控的关系分析[J]。高等教育研究，2008（5）。

[3]刘承波。中国公立高校治理中的社会参与[J]。大学教育科学，2008（5）。

[4]杨桂华。大学教育质量的学术标准和社会标准[J]。中国大学教学，2008（1）。

[5]佟庆伟。高校传统课程设置特征与现代课程设置理念[J]。高等理科教育，2007（5）。

[6]李国强。认同、冲突与融合：高等教育质量观的哲学反思[J]。高等教育研究，2009（5）。

[7]高校教学评估理论与实践课题组。论高校教学评估与大学自由精神[J]。清华大学教育研究，2008（1）。

[8]陈浩。政府宏观管理下高校办学自主权的发展[J]。中国电力教育，2010（1）。

[9]成立大学理事会，破“大学行政化”[N]。新京报，2009-3-10。

[10]李巧针。探析美国大学校长的权力制衡制度[J]。中国教育科研参考，2008-6-18。

[11]马陆亭。政府与高校间的契约型管理模式探讨[J]。中国高等教育，2008（21）。

[12]马陆亭。政府与高校间的契约型管理模式探讨[J]。中国高等教育，2008（21）。

[13]张少华。大学自治与问责：美国的经验[J]。大学教育科学，2007（4）。