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第8章 就业环境（第3页）

十大政策：有利于促进就业的经济发展政策（第十一条至十四条）；有利于促进就业的财政保障政策（第十五条）；有利于促进就业的税费优惠政策（第十七条至十八条）；有利于促进就业的金融支持政策（第十九条）；城乡统筹的就业政策（第二十条）；区域统筹的就业政策（第二十一条）；群体统筹的就业政策（第二十二条）；有利于灵活就业的劳动和社会保险政策（第二十三条至二十四条）；援助困难群体的就业政策（第五十二条至五十六条）；实行失业保险促进就业政策（第十六条）。

《就业促进法》的颁布，是我国劳动保障法制建设取得的重大成果，进一步丰富和完善了我国劳动保障法律体系，对于促进劳动者就业、构建社会主义和谐社会，具有重要而深远的意义。《就业促进法》以法律规范的形式将我国长期以来经过实践检验的积极的就业政策措施予以法律化，使我国今后的劳动就业工作有了更加明确的根据。

（2）确立就业工作的方针

《就业促进法》第二条规定，国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大就业。

一是明确“劳动者自主择业”，充分调动劳动者就业的主动性和能动性，促进他们发挥就业潜能和提高职业技能，依靠自身努力，自谋职业和自主创业，尽快实现就业。二是明确“市场调节就业”，充分发挥人力资源市场在促进就业中的基础性作用。通过市场职业供求信息，引导劳动者合理流动和就业；通过用人单位自主用人和劳动者自主择业，实现供求双方相互选择；通过市场工资价位信息，调节劳动力的供求。三是明确“政府促进就业”，充分发挥政府在促进就业中的重要职责，通过发展经济和调整产业结构，实施积极就业政策，扩大就业机会；通过规范人力资源市场，维护公平就业；通过完善公共就业服务和加强职业教育和培训，创造就业条件；通过提供就业援助，帮助困难群体就业，等等。

（3）明确政府促进就业的职责

就业，是民生之本。促进就业和治理失业是政府的一项重要职责。《就业促进法》对政府在促进就业中的职责作出了明确规定，主要包括八个方面：一是建立就业工作目标责任制度，要求县级以上人民政府把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标，纳入国民经济和社会发展规划，并制定促进就业的中长期规划和年度工作计划，各级人民政府和有关部门应当建立促进就业的目标责任制。二是制定实施有利于就业的经济和社会政策。县级以上人民政府通过发展经济和调整产业结构，实行有利于促进就业的产业政策、财政政策、税收政策等各项经济和社会政策，多渠道扩大就业、增加就业岗位。三是推进公平就业。各级人民政府依法保证劳动者享有平等就业和自主择业的权利，创造公平的就业环境，消除就业歧视。四是加强就业服务和管理。县级以上人民政府应当培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场，促进劳动力供给与需求的有效匹配；建立、健全公共就业服务体系，为劳动者就业提供服务；制定政策并采取措施，建立、健全就业援助制度，对困难人员给予扶持和帮助。五是大力开展职业培训。六是建立、健全失业保险制度。国家建立、健全失业保险制度，依法确保失业人员的基本生活，并促进其实现就业；县级以上人民政府建立失业预警制度，对可能出现的较大规模的失业，实施预防、调节和控制。七是开展就业和失业调查统计工作。八是发挥社会各方面促进就业的作用。发挥工会、共青团、妇联、残联、用人单位以及其他社会组织在促进就业工作中的作用。

（4）促进就业的政策支持体系

为了建立促进就业的长效机制，《就业促进法》将经过实践检验行之有效的积极的就业政策上升为法律规范，并按照促进就业的工作要求，规定了政策支持的法律内容。包括十个方面：一是实行有利于促进就业的产业政策。明确规定县级以上政府统筹协调产业政策与就业政策。二是实行有利于促进就业的财政政策。明确规定国家加大资金投入，改善就业环境，扩大就业。三是实行有利于促进就业的税收政策。明确规定国家鼓励企业增加就业岗位，扶持失业人员和残疾人就业，对符合法定条件的企业和人员依法给予税收优惠。四是实行有利于促进就业的金融政策。明确规定增加中小企业的融资渠道；鼓励金融机构改进金融服务，加大对中小企业的信贷支持，并对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持。五是实行城乡统筹的就业政策。明确规定国家建立、健全城乡劳动者平等就业的制度，引导农业富余劳动力有序转移就业。六是实行区域统筹的就业政策。国家支持区域经济发展，鼓励区域协作，统筹协调不同地区就业的均衡增长；支持民族地区发展经济，扩大就业。七是实行群体统筹的就业政策。各级人民政府统筹做好城镇新增劳动力、农业富余劳动力转移就业和失业人员就业工作。当前，要统筹做好下岗失业人员、大学生、复转军人、残疾人、农民工等群体的就业工作。八是实行有利于灵活就业的劳动和社会保险政策。明确规定各级人民政府采取措施，逐步完善和实施与非全日制用工等灵活就业相适应的劳动和社会保险政策，为灵活就业人员提供帮助和服务。九是实行就业援助制度。明确规定国家建立、健全就业援助制度，对就业困难人员给予扶持和帮助。十是实行失业保险促进就业政策。明确规定失业保险制度保障基本生活和促进就业的功能，并要求加强对大规模失业的预防、调节和控制。

（5）维护公平就业

为了维护劳动者的平等就业权，反对就业歧视，《就业促进法》对公平就业作出了规定，包括八个方面：一是明确政府维护公平就业的责任。各级人民政府应当创造公平就业的环境，消除就业歧视，并制定政策和采取措施对就业困难人员给予扶持和援助。二是规范用人单位和职业中介机构的行为。在人力资源市场中，用人单位和职业中介机构的行为，往往影响和决定着劳动者的就业机会和就业权利的实现。依法规范他们的行为，对维护劳动者平等就业权至关重要。因此，《就业促进法》规定：用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动，应当向劳动者提供平等的就业机会和公平的就业条件，不得实施就业歧视。三是保障妇女享有与男子平等的劳动权利。用人单位招用人员，除国家规定的不适合妇女的工种或者岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准。同时，对用人单位录用的劳动合同内容作了法律规定。四是保障各民族劳动者享有平等的劳动权利。五是保障残疾人的劳动权利。各级人民政府应当为残疾人创造就业条件。用人单位招用人员，不得歧视残疾人。六是保障传染病病原携带者的平等就业权。规定用人单位招用人员，不得以是传染病病原携带者为由拒绝录用。同时对其不能从事的工作作了法律限制。七是保障进城就业的农村劳动者的平等就业权。农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。八是规定了劳动者受到就业歧视时的法律救济途径。违反本法规定，实施就业歧视的，劳动者可以向人民法院提起诉讼。

（6）加强就业服务和管理

《就业促进法》明确规定，政府应当加强就业服务和管理工作，逐步完善覆盖城乡的就业服务体系。主要包括三个方面：

一是发展人力资源市场。《就业促进法》规定了县级以上人民政府在发展人力资源市场方面的职责。其一，要求培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场，为劳动者就业提供服务。其二，要求加强人力资源市场信息网络及相关设施建设，建立、健全人力资源市场信息服务体系，完善市场信息发布制度，为劳动者就业提供服务。其三，要求对职业中介机构提供公益性就业服务的，按照规定给予补贴。其四，要求加强对职业中介机构的管理，鼓励其按照诚实信用、公平、公开的原则提高服务质量，发挥其在促进就业中的作用。

二是建立、健全公共就业服务体系。公共就业服务是政府公共服务的重要内容。针对目前存在的问题，并按照公共就业服务发展方向，《就业促进法》明确了公共就业服务机构的性质和职责。规定县级以上人民政府建立、健全公共就业服务体系，设立公共就业服务机构，为劳动者免费提供就业服务，包括就业政策法规咨询，职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息发布，职业指导和职业介绍，对就业困难人员实施就业援助，办理就业登记、失业登记以及其他公共就业服务。

三是规范对职业中介机构的管理。《就业促进法》明确规定，设立职业中介机构，应当依法办理行政许可，经许可的职业中介机构，应当向工商行政部门办理登记；未经依法许可和登记的机构，不得从事职业中介活动。

（7）大力发展职业教育和开展职业培训

《就业促进法》明确了国家、企业、劳动者和各类职业培训机构在职业教育和培训中的职责及作用，通过职业技能培训提高劳动者的素质，以适应人力资源市场的需求，从而促进其实现就业和稳定就业。包括五个方面：一是明确了国家依法发展职业教育，鼓励开展职业培训，促进劳动者提高职业技能，增强就业能力和创业能力的总方针。二是规定了各级人民政府在加强职业教育和培训方面的职责。三是规定了企业在加强职业教育和培训方面的职责。企业应当按照国家有关规定提取职工教育经费，对劳动者进行职业技能培训和继续教育培训。企业违反本法规定，未提取或未足额提取职工教育经费，或者挪用职工教育经费的，由劳动行政部门责令改正，并依法给予处罚。四是规定了职业教育和培训机构在加强职业教育和培训方面的职责。职业院校、职业技能培训机构应当与企业密切联系，实行产教结合，为经济建设服务，培养实用人才和熟练劳动者。五是按照《劳动法》和《职业教育法》中对建立职业资格证书制度的规定，并针对目前实践中存在的问题，规定了国家对从事涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等特殊工种的劳动者，实行职业资格证书制度，具体办法由国务院规定。

3。《劳动争议调解仲裁法》要点解读

2008年5月1日实施的《劳动争议调解仲裁法》，针对现行制度中存在的突出问题，在维持“一调一裁两审”基本程序不变的情况下，对局部程序进行了“手术”。作为一部专门处理劳动争议的程序法，一些新的变化应当引起劳动者的高度关注。

（1）扩大受案范围，解决劳动者“投诉无门”的问题

现实中，因一些劳动争议案件不属于受案范围，常使劳动者遭遇投诉无门，权益无法实现。鉴于此，该法第二条对受案范围作出规定：“中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议，适用本法：①因确认劳动关系发生的争议；②因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议；③因除名、辞退和辞职、离职发生的争议；④因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议；⑤因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议；⑥法律、法规规定的其他劳动争议。”

与《条例》相比，受案范围增加了“因确认劳动关系发生的争议”，因“工作时间、休息休假”发生的争议，因“工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议”。这些都是当前引发劳动争议的主要情形，也是劳动者普遍关心的问题，把它们纳入受案范围，使劳动者申诉有据。如“确认劳动关系发生的争议”，对派遣用工、学生兼职、个人代理、岗位外包、特殊劳动关系等都可能纳入其中。此外，第五十二条规定：“事业单位实行聘用制的工作人员与本单位发生劳动争议的，依照本法执行；法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。”这一规定解决了事业单位实行聘用制工作人员面临劳动争议申诉无门的问题。

（2）规定举证倒置情形，帮助劳动者迈过举证“门槛”

劳动者提起劳动仲裁或诉讼，首先要证明自己与用人单位存在劳动关系，即确认劳动关系的存在。但现实中，用人单位往往掌握证据又不提供，如劳动合同、职工名册等，劳动者难以证明劳动关系的存在，许多劳动者倒在了第一道“门槛”下。为合理分配举证责任，该法作出了举证倒置的规定，这将帮助劳动者迈过第一道“门槛”。该法第六条规定：“发生劳动争议，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。与争议事项有关的证据属于用人单位掌握管理的，用人单位应当提供；用人单位不提供的，应当承担不利后果”。同时，第三十九条第二款还规定：“劳动者无法提供由用人单位掌握管理的与仲裁请求有关的证据，仲裁庭可以要求用人单位在指定期限内提供。用人单位在指定期限内不提供的，应当承担不利后果。”

这些举证倒置的规定，是专门针对用人单位有证据不提供而制定的，将有效遏制用人单位的恶意行为。规定还预示着，如用人单位掌握的证据发生灭失、毁损等情形的，用人单位也要承担不利后果。

（3）调解渠道拓宽，特殊调解协议可申请支付令

着重调解是处理劳动争议的基本原则。该法第三条规定：“解决劳动争议，应当根据事实，遵循合法、公正、及时、着重调解的原则，依法保护当事人的合法权益。”为拓宽调解渠道，第十条规定：“发生劳动争议，当事人可以到下列调解组织申请调解：①企业劳动争议调解委员会；②依法设立的基层人民调解组织；③在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。”

在保留“企业劳动争议调解委员会”的基础上，调解渠道增加了司法机关设立的“基层人民调解组织”和“在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。”后一种组织指的是区域性行业性劳动争议调解组织，这是近年来各地出现的新型劳动争议调解组织，实践效果较好，这次被写进《调解仲裁法》，其法律地位得到了确认。调解渠道的拓宽，既能够有效利用社会资源，也能够弥补大量非公有制企业缺少调解组织的不足。

同时，对调解协议效力的规定也有一定的进步。《条例》第十一条规定调解协议“双方当事人应当自觉履行”。最高人民法院关于审理劳动争议案件《司法解释（二）》规定，当事人达成的具有劳动权利义务内容的调解协议，具有劳动合同的约束力，可以作为人民法院裁判的根据。仅就劳动报酬达成的协议，如用人单位不履行，劳动者可以直接起诉。而该法对调解协议效力的约束力和执行力会更强一些。第十四条第二款规定：“调解协议书由双方当事人签名或者盖章，经调解员签名并加盖调解组织印章后生效，对双方当事人具有约束力，当事人应当履行。”特殊调解协议还可以申请支付令，第十六条规定：“因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。人民法院应当依法发出支付令。”调解协议的效力增强，有利于基层调解组织发挥作用，有利于引导当事人通过调解解决争议。

（4）仲裁管辖合同履行地优先，方便当事人提起仲裁

根据《条例》第十七条、第十八条的规定，劳动仲裁一般由用人单位所在地的劳动争议仲裁委员会受理，如果发生劳动争议的企业与职工不在同一个仲裁委员会管辖地区的，由向职工发放工资的单位所在地的仲裁委员会处理。实践中，经常发生这样的情形：用人单位注册登记的住所地与其经营所在地不同，用人单位所在地与劳动合同履行地不同，用人单位所在地与劳动者的工资关系所在地不同等情形，当这些“地域的不同”跨越了不同的行政区域，就涉及管辖问题，有时还出现“争案”“推案”现象，常使劳动者在这些不同地域奔波，大大增加劳动者的维权成本。

该规定，尊重了当事人的选择权，但当用人单位所在地与劳动合同履行地发生管辖冲突时，赋予了劳动合同履行地管辖优先的地位，这不仅方便劳动者提起仲裁，也有利于查清案件事实、及时裁决。

（5）仲裁时效期间延长，以免劳动者错过时机

《劳动法》第八十二条规定：“提出仲裁要求的一方应当自劳动争议发生之日起六十日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。仲裁裁决一般应在收到仲裁申请的六十日内作出。对仲裁裁决无异议的，当事人必须履行”。“劳动争议发生之日”，劳动部在《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第85条解释为“指当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日”。《劳动法》将仲裁申请的期限限定为60日，其立法初衷是为了尽快解决劳动争议，但实践中，往往由于时效太短，一些劳动者因为超过时效期间丧失了获得法律救济的机会。很多劳动者因错过仲裁时效，被拖欠的劳动报酬也只能眼看着被“打水漂”。

针对劳动关系的特殊性，该法将仲裁时效由“60日”延长到“一年”，并根据现实情况，作出了中断、中止、特殊情形不受限制等特别规定。第二十七条规定：“劳动争议申请仲裁的时效期间为一年。仲裁时效期间从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。”如果“因当事人一方向对方当事人主张权利，或者向有关部门请求权利救济，或者对方当事人同意履行义务而中断。从中断时起，仲裁时效期间重新计算。”如果“因不可抗力或者有其他正当理由，当事人不能在本条第一款规定的仲裁时效期间申请仲裁的，仲裁时效中止。从中止时效的原因消除之日起，仲裁时效期间继续计算。”在“劳动关系存续期间因拖欠劳动报酬发生争议的，劳动者申请仲裁不受本条第一款规定的仲裁时效期间的限制；但是，劳动关系终止的，应当自劳动关系终止之日起一年内提出。”

显然，这些规定为劳动者“争取”了更多的回旋时间。特别是涉及劳动报酬争议则可以延长至劳动关系终止后一年，也就是说，只要劳动者没有离开用人单位，双方劳动关系存续，无论用人单位拖欠工资多久都可以要回来。这从立法上避免了劳动者“赢了官司、丢了饭碗”现象的发生，解除了劳动者的“后顾之忧”，同时，该规定对欠薪者也是一道“紧箍咒”。

按现行《条例》第二十五条、第三十二条的规定，仲裁委员会收到申诉书之日起七日内作出受理或者不予受理的决定；决定受理的，在作出决定之日起七日内将申诉书的副本送达被诉人，并组成仲裁庭；劳动争议仲裁案件自组成仲裁庭之日起六十日内结束；案情复杂需要延期的，经报仲裁委员会批准，可以适当延期，但是延长的期限不得超过三十日。根据规定计算，从仲裁委员会决定受理，到在法定时间内作出裁决，仲裁期限一般为67日（7+60）；对于复杂案件，还可以延长30日，最长为97日（7+60+30）。

而按照该法第二十九条、第四十三条规定，当事人向仲裁委员会提交仲裁申请之日起5日内，劳动争议仲裁委员会应决定是否受理；决定受理的，应当自受理仲裁申请之日起45日内结束；案情复杂需要延期的，经劳动争议仲裁委员会主任批准，可以延期并书面通知当事人，但是延长期限不得超过15日。可以看出，从仲裁委员会决定受理，到在法定时间内作出裁决，仲裁审理期限一般为45日；最长为60日（45+15）。与现行规定相比，仲裁审理期限可缩短13。

更重要的是，该法第四十三条同时规定“逾期未作出仲裁裁决的，当事人可以就该劳动争议事项向人民法院提起诉讼。”这要求仲裁机构必须提高工作效率，防止案件久拖不决。