奇书网

第五节 刑事政策的形成与执行02（第1页）

第五节刑事政策的形成与执行02

（一）政策的执行

由于政策的制定包括政策建议的提出、政策方案的选择、政策的合法化和政策的执行等阶段，因此政策的执行常常被看作政策制定过程中的最后一个阶段。从这个意义上讲，政策的执行是指政策制定者基于政策的意图，通过政策目标与行动纲领的设定，希望将它付诸实现并且产生效果。[22]政治学的研究，向来重视政治决策，研究政治决策的作品不仅数量众多，而且内容深入。相形之下，政策执行的研究就要冷清得多。实际上，政策的形成、制定与政策的执行本身就是密不可分的功能领域，政策的执行既是政策制定过程的最后阶段，又意味着新一轮公共政策的孕育，绝不是政策制定的结束。因此，政策的执行不仅关乎政策的实效，本身也包含着丰富的政治决策思想，具有毫不亚于政治决策的理论价值，值得在刑事政策的基本理论部分予以阐述。

受行政学家威尔逊（ilson）“政治与行政分离”理论的影响，政策执行的基本理论不受重视，甚至于在公共政策理论体系中还被冠以“黑箱子”（blackbox）的名称。政治学家米德与霍恩（Vaer＆VanHorn）指出，公共政策理论与实务界在相当长的时期内将政策的执行作为很简单、很低级的事务，这是政策执行论没有受到应有的重视的主要原因。政治学家丹哈特更是指出：“政治与行政分离”的理论是政策执行理论的倒退，这种观点假定政策在执行之前应该拥有一套明确的问题界定和清晰的政策设计，并将政策失败的理由归咎于政策规划抑或政策设计的失当。事实上正好相反，问题根本无法界定清楚，设计与执行更是无法明确划分。仅将政策执行者视为政府官员是相当狭隘的，其实私人部门、利益团体以及经济、文化、政治环境都影响政策执行的后果，也都扮演着政策执行者的角色。不过，源于普瑞斯曼和维尔达夫斯基1973年针对奥克兰计划（Okala）所进行的研究，问题在20世纪七八十年代获得了转机。上述计划得到美国国会的鼎力支持，预算高达2300万美元，为联邦政府经济发展局所推动，希望为失业率高达8。4%的奥克兰市创造3000个工作机会。但是，最后仅动用了其中的300万美元，大部分的计划经费都未启动。何以如此？研究人员认为，失败可能是政策执行的不当造成的。[23]此后，政策执行的基本理论得到了长足的发展。

1。政策执行的含义

简单地说，政策执行就是政治决策的付诸实现。因此，有论者将政策执行看作政策形成过程的最后一个阶段，也不无道理。但是，这样一种认识和“政治与行政二分”理论一样，对政策执行的政治意义和辩证关系认识不足。

第一，政策执行也是政治决策的重要组成部分，具有政治性。以前我们理解行政机关抑或司法机关，以为该二者不过是应执行权力机关决定的需要而产生的。事实上，行政机关和法院本身拥有不可小觑的立法权力，也能进行政治决策。因此，行政机关抑或司法机关貌似立法决策的执行机关，实际上也是公共政策的形成机关，既决策又执行。

第二，从哲学上讲，绝对意义上的执行是不存在的，政策的执行涉及执行主体的多元化、执行目标的合理化、执行资源的全面性等一系列的要求，而且还包括时机、信息等太多无法控制的外在因素，执行主体需要根据具体的情况做出执行、中止、再执行、再中止，甚至终止的决策，最初形成的政治决策也需要根据执行的情况调整、修正。即便最简单的政策执行情境，从开始执行到执行完毕，也需要执行主体不停地做出决策。因此，从来就没有绝对的政策执行，政策执行与政策制定、形成的关系密不可分，相辅相成。从这个意义上讲，政策执行绝不仅是政策形成过程中的最后阶段，也是政策形成的有机构成。

2。政策执行的条件

政策执行理论认为，科学的政策执行必须具备以下三个条件：第一，政策的合法化。法律具有较之政策更为稳定的特性，因此具有优先地位的政治决策应该尽量形成法律，取得合法性基础。不仅如此，合法的政策还可以最大程度利用法治资源得到落实。第二，执行者的认知。政策执行者必须认定政策本身是正确的、合法的，并忠实地予以执行。第三，利害关系人的认同。即使各种利害关系人对公共政策存在不同的认识，但也要对政策本身的内容具备共识。[24]美国学者马兹曼尼安和萨巴蒂尔较早建立了比较完整的执行过程与影响因素的研究模式。在马兹曼尼安和萨巴蒂尔看来，政策的执行效力主要受到以下3大类16小类因素的影响，如表1-1所示。

表1-1政策执行效力相关变量[25]

续表

笔者认为，政策执行是一门艺术，影响政策执行的因素太多太多，以至于原本很不相干的因素也可能导致政策执行的功败垂成。其中的道理类似于人世间一切美好事物的成就可能需要来自天时地利人和等各个方面的条件，而破坏起来，飞沙走石都能做得到。因此，我们基于决策科学的原理和国内的实际情形提出以下几个因素将是影响政策执行效力的主要因素。需要说明的是，这些因素的满足并不一定会输出成功的执行范例，因为他们还只是最主要的因素。

第一，政策形成的正当性和合法性是政策执行的基础。待执行的政策方案是执行的源头，源头的情况自然会影响到政策制定的下游过程。前文中，我们反复论证政策形成的正当性和合法性要求，之所以如此慎重，也在于实体正当、程序科学的政策方案既是政治决策的目的所在，也是政策执行的源头。其中，政策方案的合理性、包容性以及政策形成过程的公开、民主不仅关乎民众的信任，对于政策的执行也具有重要的意义。

第二，执行主体的多元化有助于提升政策执行的效力。国内的政策执行，绝大部分还是依靠政府进行的。政府之外的执行主体也是有的，例如工会、红十字会、行业协会以及其他以公共利益为导向的非营利组织。这些组织，一方面，在某些专门事务上具有专业优势，以律师协会为例，如果能引导他们积极主动地维护律师权益、监督律师业务，那比检察机关的监督会有效得多。另一方面，非政府组织和民众沟通起来，也具有一些便利条件，如红十字会，这些组织长期从事救死扶伤的活动，给民众留下的印象也是比较积极的，由他们去执行某些公共政策，更容易得到民众的信任和支持。当然，多元化的执行主体，还可以分散政府权力，避免形成庞大官僚机构的同时，还能在政府和有关非营利组织之间构成一种竞争、制约机制，对执行效力的提高也很有意义。

第三，民众的支持、信任是政策执行的关键。也许有人对此不以为然，并提出有很多政策并没有获得民众太普遍的支持、信任，照样得到了较好的执行。一种情形是威权统治，民众的信任、支持并不是政策执行者很关心的问题，照样有很多政策获得了切实的执行。另一种典型提法就是民众的支持、信任极不稳定，既容易被媒体控制，也容易被精英引导，因此难以成为政策执行的关键。笔者认为，从政策的合法性出发，民众的意愿是政策合法的决定性因素，自然也是政策执行最为关键的因素。威权统治，要是不能尊重民众的意愿和选择，该类统治的合法性本身就存在问题，更不用说经其制定、执行的政策了。关于民众意愿的不稳定性，我们承认现实中确实存在该类问题。正如政治民主总会存在弱点一样，决策科学需要容忍民众意愿的不稳定性。一般说来，精英可以通过民意引导避免该二者之间的严重背离，以便形成共同促进的局面。即使发生了民意与社会发展悖反的情形，像绝大多数保留了死刑的国家一样，还不至于因噎废食，要废除公共意志对国家事务的决定地位。

需要说明的是，由于缺乏科学决策的传统，我们现行的公共政策制定不仅存在重实体、轻程序的问题，在政策制定过程中，还具有相对单一的决策、执行传统（如图1-4所示）。该类政策制定模式形成于计划经济时代，在经济组织、市民阶层、社会关系相对简单的时代，还能够发挥集中力量办大事的优势。对市场经济高度发展的当代中国而言，该类政策执行机制在政策形成的正当性、合法性、执行主体的多元化、民众意愿的尊重三方面的不足就异常突出了。因此我们将其作为影响政策执行效力的主要因素进行了说明，绝不是说其他的条件一定不如以上的因素重要，而只是就当代中国的情形而言，此三者应该具有更为优先的地位。

图1-4当代中国公共政策执行效力模型[26]

3。政策执行的模式

政策执行不仅是一门艺术，也是一门技术。从技术的层面看来，研究政策执行模式的结构、解构有助于揭开政策执行的黑箱子，提升政策执行的效力；从艺术的层面来看，政策执行模式的分析有助于政策执行模式的改善，在规划蓝图的完美性和政策过程的流畅性等方面将产生积极的影响。纵观我国的决策科学研究，向来重视政治决策的贯彻、执行，具有丰富的政策执行实践，唯独在政策执行模式的改善方面缺乏深入的研究。因此，我们研究政策执行模式，一方面是为了刑事政策执行模式的改善；另一方面未必就不能对其他公共政策的执行起到一些启发作用。

具体到政策执行模式的研究，美国政策学家保罗·萨巴蒂（PaulSabatier）曾经将政策执行的途径分为两类，即由上而下（top-doroach）与由下而上（bottom-upapproach）的研究途径。[27]英国政治学家迈克尔·希尔也指出，政策执行研究的发展有两波：第一波是以由上而下的模式为主，政策制定者有权威和能力设定明确目标，目的在于形成完美的执行；第二波则批判上述观点，认为政策目标是由政策制定者与政策执行者共同协议达成的，目的在于找出执行中的缺陷。[28]我国学者李允杰、邱昌泰还根据温特（Winter）等人的“规划过程执行结果”模式理论和倡导联盟框架（TheAdvocacyeWork）理论提出了政策执行的第三种模式：“整合型模式”。因此，从各国公共政策的理论和实际来看，普遍存在三种政策执行模式，分别是自上而下的模式、自下而上的模式和整合型模式。

自上而下的模式，也称由上而下的模式，即上层决策、下层执行的政策制定过程、模式。这种模式以古典的政治、行政两分理论为基础，强调决策与执行是相互独立、上下从属的关系，上层为负责设计、规划的政治决策者，下层为政策执行者。该模式的主要内容是两点：第一，决策和执行是分离的、连续的；第二，政策执行是非政治性的、中立的和理性的。根据该类模式，政策执行能否成功，一方面取决于政策目标是否清晰、合理；另一方面又决定于执行者能否按照政策的目标、条件和步骤严格实施政治决策者的意图。一般认为，自上而下的模式系传统政治的精英主义和官僚政治模型的产物，强调决策者的权威和执行者的服从，具有突出的单边主义特征，至今仍然广泛适用于具有全国一致性的管制抑或再分配类型的政策，例如环境污染管制、毒品的控制等。

自下而上的模式，也称由下而上的模式，即政治决策和执行的过程并不是密不可分的，政策目标与执行细节不过是政策执行者彼此妥协的产物，政治决策者的意图只是对执行者的忠告，政策能否取得成功的关键取决于政策执行者的能力和意愿。该模式的主要内容有：第一，政策的目标不仅取决于政策制定者的意图，而且取决于执行者结合具体情形达成的共识；第二，有效的政策执行取决于执行者的理解和执行，而不是政策制定者的意图；第三，政策执行是多元行动者妥协、互动的结果，不能把政策执行看作单一机构贯彻政策目标的行动。因此，该类政策执行模式下，下层政策执行者才是政策取得成功的关键。政策要想获得有效地执行，一方面，政策目标要具有多元性和包容性，不能过于机械；另一方面，高层决策者在政策形成、执行的过程中始终都要尊重执行者的意见，并为政策执行者提供较为宽松的执行环境。相对来说，自下而上的政策执行模式更符合多元政治的要求，对需要强调地方特色的自我管制抑或分配类型的政策是比较适用的。

由于前两种政策执行模式各有优缺点，公共政策学的研究尝试结合前两种模式提出第三代政策执行模式——“整合型模式”。据政治学家爱尔默（Emore）介绍，成功的政策执行一方面应该运用“向前推进策略”，由政策制定者缜密地规划政策工具和妥善运用其他政策资源；另一方面则必须采取“向后推进策略”，广泛掌握政策对象的诱因结构。[29]典型的观点主要有两种，分别是Goggin的第三代执行途径（athird-geionapproach）理论和萨巴蒂的倡导联盟架构（advocacyeworkofpolige）理论。以倡导联盟架构理论为例，萨巴蒂等学者认为，不仅前两类政策执行模型过于简单化，而且对于技术信息的考虑也存在突出的不足。[30]因此在政治体系理论、精英理论和学习理论的基础上提出了政策次级体系主张、政策精英的信仰体系和政策取向的学习理论，其主要内容包括：

第一，影响政策变迁[31]的主要因素既包括自然资源的基本分配、基本章化价值和社会结构、基本法制结构等相对稳定的因素，也包括社会、经济条件与科学技术等容易发生变化的因素。

第二，每一个政策宣导联盟[32]都包括来自政策子系统里不同机构的多元行动者，他们有共同的政策信念。政策变化是子系统内竞争和子系统外事件的函数。[33]

第三，政策变迁本身也是一种政策学习的过程，政策次级体系内的行动者从互动过程中修正自己的想法或行动，积累互动的经验，从而形成新的信仰体系，这就是一种互相学习的动态过程。[34]

不难看出，整合型政策执行模式较多考虑到了政策执行的时、空等变项因素，相对于前两个模式来说属于动态的政策执行模式。根据第三代执行途径的倡导者Goggin的观点，就是必须在不同时间、不同地点进行有关政策执行个案的研究，这种研究应该采取比较性的、历史的、量化的分析方法，运用多元的资料收集技术，目的在于构建一套足以诠释执行动态面的理论体系。[35]这样一种体系目前还处在发展、形成的过程中，各种理论百花齐放，能否真正解决第一、二代的政策执行模式的争议，还有待于更多的经验支撑和理论修正。

（二）刑事政策的执行

研究国内最近五六十年的政策执行情况，存在两个突出的问题：一个是自上而下的政策执行模式占据了绝对的主导地位，政策制定者的权威地位和政策执行者的单一结构、服从意识构成政策执行实践的主要因素。另一个是“上有政策下有对策”的现实情况已经成为政策执行的普遍逻辑，刑事政策的执行目前还是比较混乱的。上述问题，存在几十年了，始终得不到解决，与该类政策的执行理论不足是分不开的。几十年来，我们的刑事政策执行大抵停留在就事论事的层面，极少有执行理论的指导，加上政治制约能力的不足，出现了那么多的问题，也不足为奇。

1。刑事政策的执行主体