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第二节 社区矫正与刑法的改革完善（第2页）

机构队伍是开展工作的组织保障。社区矫正试点工作开展以来，对于管制、缓刑、假释、暂予监外执行、剥夺政治权利五种犯罪人的监管教育，由原来公安机关负责，基本转为主要依靠司法行政机关组织实施。各地在工作中逐步形成党委政府领导，司法行政机关牵头组织，公、检、法等其他部门密切配合，司法所具体负责执行，社会力量积极参与的刑罚执行工作模式。司法行政机关为保证做好社区矫正试点工作，不辱时代赋予的历史使命，大胆创新，勇于探索，按照司法部关于成立专门的社区矫正工作机构，确保有专人从事社区矫正工作的要求，积极与相关部门协调，着力解决社区矫正机构队伍建设问题。

2004年2月，司法部在基层工作指导司成立专门的社区矫正处，指导管理全国社区矫正工作。2008年国务院办公厅《关于印发司法部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2008]64号文件），明确司法部增加“指导管理社区矫正工作的职责”；2010年5月18日，司法部党组决定成立司法部社区矫正工作办公室。其主要职责一是监督检查社区矫正法律、法规和政策的执行工作；二是负责全国社区矫正工作的规划；三是指导监督全国社区服刑人员刑罚执行、管理教育；四是与有关部门沟通协调，研究解决社区矫正工作中的重大问题；五是组织指导社区矫正工作宣传、队伍培训和理论研究工作。2010年11月8日，中央机构编制委员会办公室批复同意司法部基层工作指导司加挂社区矫正管理局牌子，增加司局级领导职数1名。司法部党组，审时度势，依此成立社区矫正管理局，作为司法部社区矫正工作专门的指导管理机构，独立开展工作，社区矫正管理局内设三个处：综合处、刑罚执行处、矫正管理处。但是毋庸讳言，随着宽严相济刑事政策的进一步贯彻落实以及社区矫正工作覆盖面的逐步扩大，法院依法判处适用社区矫正的罪犯数量还会继续增加，社区矫正管理局自身的机构队伍建设还需进一步加强。

就地方社区矫正机构队伍建设而言，目前全国已有25个省（市）司法厅（局）经所在省市编办批准设立了社区矫正工作处，其中北京、上海、江苏、浙江、河北、黑龙江、湖北、湖南、重庆、吉林、辽宁、广东、江西、贵州、云南、青海、山西、安徽18个省（市）单独设立社区矫正工作机构；山东、内蒙古自治区、海南、四川、福建、广西壮族自治区、新疆维吾尔自治区7个省（区）司法厅（局）在基层处加挂社区矫正处牌子。全国共有189个地（市）司法局、1135个县（市、区）司法局单独设立社区矫正工作机构。北京、上海在全市各区县司法局均成立了社区矫正科。江苏省在地市司法局全部设立了社区矫正处，在95个县（市、区）司法局设立了社区矫正科，占全省县（市、区）总数的90%。全国共有26762个司法所开展社区矫正工作，从事社区矫正的社会工作者56389人，社会志愿者354003人。但是，各地机构队伍建设状况不均衡，仅就社区矫正工作机构而言，全国上下的设置很不一致。未成立专门社区矫正工作机构的省份，社区矫正工作一般由省司法厅基层处承担，多数省（市、区）在司法厅局内成立专门的社区矫正处，但有的社区矫正工作机构专职从事社区矫正工作，如上海、重庆、江苏、广东和安徽；有的社区矫正工作机构从事社区矫正与安置帮教工作，如北京、黑龙江、湖北；有的社区矫正工作机构和监狱劳教工作整合在一个处，即成立监狱劳教与社区矫正工作指导处，如浙江。另外，同为社区矫正工作办公室，江苏、湖北省司法厅成立的社区矫正工作办公室是正处级，而上海市成立的社区矫正工作办公室为副局级，内设综合处、矫正工作处和联络处，核定行政编制20人。在国家精简机构编制的大原则下，专门社区矫正工作机构的设立显示了各级党委政府对社区矫正工作的重视与支持，但随着社区矫正工作的深入发展，特别是刑事基本法律对社区矫正制度的确立，监外执行工作由公安监管全面移交司法行政机关负责，司法行政部门社区矫正工作机构队伍建设任务显得异常迫切与艰巨。

经费保障不够充足也严重影响着社区矫正工作的深入发展。试点中各地依据《财政部、司法部关于制定基层司法行政机关公用经费保障标准的意见》（财行[2006]273号），积极争取党委政府支持，将社区矫正经费纳入公用经费保障范围。此外，北京、上海等经济发达地区将社区矫正工作经费列入专项财政预算，并建立了动态增长机制。河北省将社区矫正工作经费在政法工作经费中增列专项。安徽省省级部门预算项目支出单列了社区矫正工作经费，全省85%的县（市、区）将社区矫正经费列入同级财政预算。吉林省从今年起，省级和地方财政将每年拿出约2500万元用于社区矫正工作经费，省财政还先后投入1200万元解决了全省基层司法所业务用车。浙江、江苏、重庆等省市以社区服刑人员实际人数为基准，按人头保证每名社区服刑人员工作经费大约2000元进行拨付。经费保障机制的探索确立，为社区矫正工作的开展提供了必不可少的支持。

3。社区矫正制度化、规范化、法制化建设任重而道远

社区矫正作为一种刑罚执行工作，为保证刑罚执行的统一性和严肃性，加强社区矫正工作制度化、规范化、法制化建设是其根本要求。2004年5月，司法部印发了《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》（司发通［2004］88号），对司法行政机关开展社区矫正试点工作的原则、任务、机构人员及其职责、工作流程等作出了原则性规定。各地结合工作实际，普遍建立了规范社区矫正领导体制和工作机制的制度、相关部门之间衔接配合制度、社区矫正工作基本流程以及部门内部日常管理制度，围绕加强对社区矫正人员的监督，提高教育改造质量这一核心，抓好接收、监督管理等工作流程的制度建设，建立、健全社区服刑人员接收、管理、考核、奖惩、解除矫正等各个环节的工作制度，确保了社区矫正工作规范运行。部分省市还创新了被告人审前社会调查制度，即人民法院受理刑事案件后，对于可能对被告人适用非监禁刑的，委托被告人户籍地或居住地社区矫正工作部门对其基本情况、一贯表现和社会关系等进行调查，并提出书面调查报告和可否适用非监禁刑的评估意见，人民法院在量刑时予以参考。吉林省长春市、重庆市人大还通过了《关于全面试行社区矫正工作的决定》等地方社区矫正法规。这些社区矫正规章制度的建立、健全，促进了社区矫正工作规范运行。

但是，社区矫正工作作为一项全新的事业，从局部试点到全面试行，再到依法实行，几年来的发展日新月异。一方面，试点初期制定的许多规章制度由于实践经验积累不够，随着社区矫正工作的快速发展，逐步显现出一些不完善的地方。另一方面，各试点地区社区矫正立法“各自为政”，立法层级过低，相互之间也缺乏统一性，与社区矫正刑罚执行性质严重不符。“社会实践是法律的基础，法律是实践经验的总结。”[11]社区矫正工作在实践中积累的许多有效的做法经验，亟须修改法律将实践探索形成的基本制度固定下来，将社区矫正工作纳入法制化、规范化和科学化的发展轨道。《刑法修正案（八）》明确规定对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正，这是在我国刑法中第一次对社区矫正制度作了明确规定，标志着社区矫正法律制度的确立，使社区矫正这一刑罚执行制度具有了明确的法律依据，既是对社区矫正试点试行工作的充分肯定，也为社区矫正制度提供了坚实的法律基础，为司法行政机关履行指导管理社区矫正工作职能，积极推进依法实行社区矫正工作提供了法律依据，标志着社区矫正工作进入到一个新的发展阶段。

立法的过程也是推动工作的过程，在刑事基本法律中确立社区矫正制度是对社区矫正工作最大的肯定，社区矫正工作的不断深入发展也将促进加快立法步伐。建立完善适合我国国情的社区矫正法律制度，应当在法律中明确社区矫正的执行主体为司法行政机关；应当在法律中明确社区矫正的适用范围，即被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释以及被剥夺政治权利并在社会上服刑的五种罪犯；应当在法律中确立实践中证明有效可行的刑罚执行制度，如社会调查制度等。在修改《刑法》和《刑事诉讼法》之后，刑事基本法律均对社区矫正制度作出明确规定；同时积极研究加快制定专门的《社区矫正法》和《社区矫正实施办法》，为社区矫正工作长远健康发展提供有力保障；待条件进一步成熟时，还应适时出台一部包括监禁刑与非监禁刑执行制度的《刑事执行法》，从立法上统一我国刑罚执行工作，从而为提升刑事执行工作的法律地位，提高刑罚执行活动的质量和水平，建设中国特色社会主义法律体系谱写新的篇章。

三、《刑法修正案（八）》规定社区矫正的意义

社区矫正工作的深入发展亟须由完备的刑事立法作为保障基础，这也是法治社会的共同做法。在社区矫正制度运行较好的国家，均具有体系完备、内容丰富的社区矫正相关立法。比如，美国社区矫正的适用比例高达70%以上，1973年美国明尼苏达州议会通过了世界上第一个有关社区矫正的专门性法律——《社区矫正法》。到1996年，美国已有28个州通过了社区矫正法案；在日本，社区矫正被称为更生保护，日本更生保护适用率在法治发达国家中虽不算高，但也在50%以上，日本每一项更生保护制度背后都有法律的保障，如1949年《罪犯更生保护法》、1954年《缓刑监督法》、1950年《刑事罪犯安置法》等。而我国社区矫正工作自2003年试点以来，直至2011年2月《刑法修正案（八）》审议通过，7年中社区矫正工作的最高权威法律依据一直是“两院两部”的《通知》，尤其是《通知》的具体内容对审判机关、公安机关和司法行政机关在社区矫正中的权力、义务规定突破了刑法、刑事诉讼法的相关规定，与刑事基本法律相矛盾，以至于理论界和实务部门对此多有非议。按照依法治国要求，总结社区矫正试点工作经验，尽快实现刑事政策法律化，修改完善刑事基本法律并制定相应社区矫正法，迫在眉睫。《刑法修正案（八）》，明确规定对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正。这是我国刑罚执行制度发展的一件大事，在我国刑事基本法律中第一次确立了社区矫正法律制度，具有重要的法律意义和社会意义。

首先，《刑法修正案（八）》规定依法实行社区矫正，是社区矫正法律制度确立的重要标志。我国社区矫正工作自2003年开始试点，2009年起在全国全面试行。各级司法机关认真贯彻落实中央决策部署和中央领导同志重要指示精神，积极推进社区矫正工作，努力提高社区矫正人员教育矫正质量，取得了良好的法律效果和社会效果。《刑法修正案（八）》在我国刑法中第一次对社区矫正制度作了明确规定，使这一刑罚执行制度具有了权威、明确的法律依据，这既是对社区矫正试点试行工作的充分肯定，也为社区矫正制度提供了坚实的法律基础，标志着社区矫正工作进入到一个新的发展阶段。

其次，《刑法修正案（八）》规定依法实行社区矫正，是贯彻落实宽严相济刑事政策的重要体现。宽严相济是我国的基本刑事政策，《刑法修正案（八）》规定对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正，把宽严相济的刑事政策真正落实到了刑罚执行中，有利于依法适用非监禁刑罚，把那些不需要、不适宜监禁或者继续监禁的罪犯放到社会上执行刑罚，使监狱集中力量改造那些罪行严重、主观恶性深、社会危险性大的罪犯；有利于调动罪犯的改造积极性，自觉地认罪悔罪，改过自新成为守法公民，有效预防和减少重新违法犯罪，符合国际社会刑罚执行发展趋势，充分体现了中国特色社会主义制度的优越性。

再次，《刑法修正案（八）》规定依法实行社区矫正，是加强和创新社会管理的重要举措。适应经济社会发展新形势，切实加强和创新社会管理是中央的重要决策。建设中国特色社会主义社会管理体系必须做好维护社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性工作，既加大对严重影响群众生命财产安全的各种犯罪的防范打击力度，又着力减少社会对抗、促进社会和谐。社区矫正是推进社会管理体制创新的重要内容，是社会矛盾化解的重要手段，实践中呈现了刑罚执行与社会服务的有机结合，特殊人群管理模式和社会化服务方式的有机结合，既有效增强服刑人员矫正的主动性和积极性，同时也降低了刑罚执行成本，减轻了社会的负担，消除了不安定因素，对于加强和创新社会管理，维护社会稳定具有重要意义。

最后，《刑法修正案（八）》规定依法实行社区矫正，是司法行政机关依法履行社区矫正刑罚执行职能的重要依据。社区矫正是对部分罪犯刑罚执行方式的重要改革。工作中各地形成了党委政府统一领导，司法行政部门牵头组织，相关部门协调配合，司法所具体实施，社会力量广泛参与的社区矫正领导体制和工作机制，实践证明是可行的，社会效果也是好的。《刑法修正案（八）》明确规定对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正，删去原来规定的管制犯、缓刑犯和假释犯由公安机关负责监管的规定，为司法行政机关履行指导管理社区矫正工作职能，积极推进依法实行社区矫正工作提供了法律依据。这对于深化司法体制与工作机制改革，进一步完善我国刑罚执行制度具有重要意义。

社区矫正制度的推行将引发中国刑事法律的整体革命，而不仅仅是刑罚执行制度的变革。因为社区矫正制度的推行意味着将会有越来越多的“罪犯”和守法公民一样，在正常的开放环境中和平共处，罪犯的命运不再是被“砍头”或“监禁”，而是可以享有更多的社会化待遇；由此将会引发中国社会“犯罪观”、“刑罚观”的根本性变化。刑罚的功能不再仅仅是惩罚或报应，而更多地表现为教育、预防、改造、挽救，更多地呈现为“社会化”或“再社会化”。

而一旦半数以上的罪犯在定罪以后所接受的均为社区刑罚，将势必影响到目前中国极高的审前羁押率、逮捕等强制措施的必要性评估将更加重要，而量刑预测、量刑建议、被告人人格调查、危险性评估等制度也将趋于完善，这也将推动中国刑事诉讼制度的进一步向着科学化、精细化的方向发展。

进而言之，人权的实现主要取决于人的社会化程度以及社会化过程的顺利与否，由此，社区矫正的推行将突显刑法的人权保障功能。社区矫正的成功主要取决于社会和谐与社会团结，其成功又将反过来影响刑法和刑罚制度（如死刑、监禁刑）的进一步社会化。

四、《刑法修正案（八）》再修正的探讨

尽管在千呼万唤声中《刑法修正案（八）》最终顺利通过，为关注社区矫正事业的人们所欢欣鼓舞，然而人们对《刑法修正案（八）》确立社区矫正制度意义的评价远远超过了对其规定内容的评析。如果冷静地分析《刑法修正案（八）》中关于社区矫正制度的规定，不难发现其仍存在诸多缺憾。

第一，《刑法修正案（八）》规定对判处管制的犯罪分子、宣告缓刑的犯罪分子和假释的犯罪分子，依法实行社区矫正，而对于剥夺政治权利并在社会服刑的犯罪分子是否适用社区矫正没有提及。而2012年3月修订的《刑事诉讼法》第259条规定：对被判处剥夺政治权利的罪犯，由公安机关执行。这是否意味着社区矫正的适用范围缩小，对剥夺政治权利并在社会服刑的犯罪分子不再实行社区矫正了呢？对于此问题，有观点认为，对于剥夺政治权利罪犯不存在执行刑罚问题，只要将他们的政治权利行使加以限制即可，所以不纳入社区矫正；另有观点从社区矫正试行情况分析，指出剥权罪犯在社区矫正试行工作中属于最不服管的罪犯，他们抵触社区矫正工作者，社区矫正工作者对他们往往也束手无策，因此不宜纳入社区矫正。本书认为，刑法修正案没有明确剥权罪犯适用社区矫正，而刑事诉讼法维持既有制度，这就意味着将剥权罪犯排除在社区矫正适用范围之外，这是一个既不符合法理，也不符合实践的错误做法。建立侦查权、检察权、审判权和刑罚执行权四权分工配合、相互制约的刑事司法制度是我国司法体制与工作机制改革的重要目标，而社区矫正工作是对我国刑事司法制度的一种改革探索，基于刑罚执行的独立性与专业化考虑，社区矫正从试点之初就将剥权罪犯纳入适用范围之列，这种做法得到了公、检、法司各部门的共同认可，并具体体现在“两院两部”的历次联合发文之中，各地社区矫正试点实践也是这么实施的，并取得了很好的社会效果。刑法和刑事诉讼法修正案本应是根据社区矫正工作实际，总结社区矫正工作的成熟经验与做法，并将之上升为法律规定，为社区矫正工作健康持续深入发展提供坚实的法律保障，而不该无视试点实践的有效做法，人为地制造司法实务中的混乱与疑惑。一方面，中央司法体制与工作机制改革和“两院两部”社区矫正试行意见要求将剥权罪犯纳入社区矫正试点范围，另一方面刑法刑事诉讼法修正案并没有规定将剥权罪犯纳入社区矫正适用范围，司法体制改革任务尚未结束，“两院两部”社区矫正试行意见仍然有效，社区矫正政策与刑法刑事诉讼法修正案的规定存在矛盾，必将导致各地无所适从。事实上，尽管在社区矫正试行工作中，由于有的工作人员对社区矫正工作性质及剥权罪犯的监督管理存在某些片面或错误认识，对剥夺政治权利并在社会服刑的犯罪分子采用了不适当的监管教育手段，造成实践中“剥权罪犯不好管理”的认识，但多数试点地区，大多数社区矫正工作者能够在开展社区矫正工作时，针对不同的罪犯实施分类管理，针对剥权罪犯采取有别于其他类型罪犯的监管教育措施和手段，取得了很好的效果。如果按照刑法修正案的规定，各地将原来试行社区矫正的剥权罪犯统统移交出去，再交由公安机关负责执行，恐怕连基层公安机关也会感到茫然，徒增社会治安隐患。司法行政机关从维护国家安全稳定大局出发，继续依照社区矫正刑事政策对剥权罪犯开展社区矫正，又有“名不正言不顺”之嫌。

第三，“依法实行社区矫正”之表述回避了明确社区矫正的执法主体。在刑法修正之前，原刑法对于管制犯、缓刑犯及假释犯的刑罚执行都规定有明确的执行主体，如“被判处管制的犯罪分子，由公安机关执行”；“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期内，由公安机关考察……”；“被假释的犯罪分子，在假释考验期内，由公安机关予以监督……”但是，《刑法修正案（八）》在本来应该明确规定执行机关的地方，换而表述为“依法实行社区矫正”。一方面，修正案删去了刑法原管制、缓刑、假释由公安机关执行、考察、监督的规定，似乎是根据试点实践经验，将社区矫正的执法主体移交司法行政部门；另一方面，刑法修正案并没有提及社区矫正由司法行政机关负责执行，更何况，修正之后的刑法刑事诉讼法对于剥权罪犯的监督管理并未做任何修正，从内容表述“被剥夺政治权利的犯罪分子，在执行期间，应当遵守法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理的规定，服从监督……”来看，看不出司法行政机关在社区矫正工作中的任何角色地位。本书认为，社区矫正工作作为一种行刑社会化措施，为了帮助社区服刑人员更好地适应社会、融入社会，应当积极整合社会各种资源，形成合力；但是社区矫正作为一种刑罚执行工作，为了维护刑罚执行的严肃性与统一性，也必须明确其执法主体，只有在以专门国家机关为主导，社会各方面力量积极协助之下，社区矫正工作才能体现其刚柔并济的特色。对于社区矫正的执法主体，目前理论上存在三种观点：由公安机关执行，由司法行政机关执行，抑或建设一个全新的机构。但是，正如高铭暄教授所言，公安机关不适宜作为社区矫正的执行机关，公安机关作为国家公共安全保卫机关，任务繁重，不堪重负；公安机关的侦查性质决定了公安机关与犯罪人之间存在尖锐的情绪对立和矛盾冲突，不利于促进罪犯与社区联系。由司法行政机关执行社区矫正，既可以满足矫正的“技术性”、“专业性”要求，又可以充分利用司法行政机关管理、矫正罪犯的资源和经验，充分发挥司法行政机关作用；由司法行政机关执行社区矫正，既符合理论共识，又符合中国现实情况。[13]

综上，对于《刑法修正案（八）》，完全有理由再作进一步的修正、完善：一是应当在刑法中明确社区矫正的执行主体为司法行政机关；二是应当在刑法中明确社区矫正的适用范围为目前试行中的“五种人”，即被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释以及被剥夺政治权利并在社会上服刑的五种罪犯；三是应当在刑法中确立社区矫正前社会调查制度，明确调查评估主体及社会调查报告的内容及在刑事司法中的作用。确立科学完善的社区矫正法律制度并非一日之功，不可能“毕其功于一役”，但从构建社区矫正法律制度的愿景而言，在修改基本刑事法律《刑法》、《刑事诉讼法》的前提下，同时着手专门的《社区矫正法》，规范和统一非监禁刑罚的执行制度，直至最终搭建起与刑事实体法（刑法）、刑事程序法（刑诉法）地位相当的《刑事执行法》（包括监禁刑与非监禁刑执行制度），从而提升刑罚执行的法律地位，推进社会主义刑事法治建设。

[2]中共中央在20世纪80年代就提出了社会治安综合治理的方针，1991年年初，中共中央、国务院发出《关于加强社会治安综合治理的决定》，七届全国人大常委会第十八次会议通过了《关于加强社会治安综合治理的决定》，同年，中央成立了社会治安综合治理委员会，指导和协调全国社会治安综合治理工作。2011年9月16日，根据中办、国办的通知，中央社会治安综合治理委员会正式更名为中央社会管理综合治理委员会。

[3]司法部社区矫正制度研究课题组：《改革和完善我国社区矫正制度之研究》，载《中国司法》，2003（5）。

[4]北京市2003年7月在东城区、房山区和密云县三个首批试点区（县）正式启动社区矫正试点工作，同年12月增加朝阳、顺义、通州、昌平、怀柔、大兴6个试点区（县），2004年5月，北京其他区（县）全部启动试点工作，至此北京市18个区（县）全面开展了社区矫正试点工作。

[5]上海市于2002年8月首先在徐汇区、闸北区和普陀区开展社区矫正试点工作，逐步扩大试点范围，至2004年8月在全市19个区（县）235个街镇全面推开。

[6]尹科夫、彭毅：《重庆全力推进社区矫正试点的“13589”工作模式》，载刘强、姜爱东、朱久伟主编：《社区矫正理论与实务研究文集》，45～49页，北京，中国人民公安大学出版社，2009。

[7]《四川省郫县社区矫正工作的探索与做法》，载刘强、姜爱东、朱久伟主编：《社区矫正理论与实务研究文集》，87～92页，北京，中国人民公安大学出版社，2009。

[8]黑龙江省司法厅：《建立“六化”工作模式，探索黑龙江特色的社区矫正发展之路》，载司法部基层工作指导司编《全国社区矫正工作会议文件汇编》，北京，法律出版社，2010。

[9]2009年10月21日郝赤勇同志在全国社区矫正工作会议上的讲话。

[10]转引自高铭暄：《社区矫正写入刑法的意义》，载《法制日报》，2011-01-05。

[11]杨景宇：《中国立法史上的一个重要里程碑》，载《法制日报》，2011-03-04。

[12]高铭暄：《社区矫正写入刑法的意义》，载《法制日报》，2011-01-05。

[13]高铭暄：《社区矫正写入刑法的意义》，载《法制日报》，2011-01-05。

[14]姜爱东：《刑事诉讼法修改中的社区矫正若干问题》，载《中国政法大学学报》，2010（10）。