奇书网

第二节 社区矫正与刑法的改革完善（第1页）

第二节社区矫正与刑法的改革完善

“预防犯罪，特别是通过制定规划合理的预防犯罪战略，应当是一个国家法治结构以及努力实现可持续发展的核心。”[1]改革开放以来，我国在推进刑事法治的过程中，先后科学地提出了社会治安综合治理战略方针[2]和宽严相济的基本刑事政策。社区矫正作为一种特殊预防犯罪措施，基于其轻缓化、执行的开放性、执行过程中社会力量的广泛参与性，及其蕴含的公正、人道、经济、效益等价值，充分体现了社会治安综合治理方针与宽严相济刑事政策的基本精神，是我国刑罚执行制度改革的重要载体和关键性措施。我国开展社区矫正工作的目的是立足国家长治久安，从加强社会主义政治文明建设的高度，探索、改革和完善我国刑罚执行制度，社区矫正工作体现了宽严相济的刑事政策，是我国司法体制和工作机制改革的重要内容，是我国刑事法治发展完善的重要步骤，是中国特色社会主义民主法治建设的组成部分。随着社区矫正工作的深入发展与推进，改革和完善我国刑事法律制度成为必然选择。

一、我国社区矫正工作发展进程

纵观我国21世纪以来的社区矫正试点工作，其进程大致可以划分为前期酝酿、启动（首批）试点、扩大（第二批）试点、全面试行四个阶段。

（一）社区矫正试点工作的前期酝酿

从作为人道观念、教育刑思想和刑罚社会化、经济化与个别化等现代行刑理念的实践载体而言，“社区矫正”属于“舶来品”，是西方国家因应监狱管理制度改革而新兴的一种犯罪处遇方式。在中国，刑事法律制度中过去一直没有使用“社区矫正”这一术语，但社区矫正体系中的某些具体制度，如缓刑、假释等，在我国刑事法律制度中有所体现，甚至有着较为悠久的历史。新中国颁布的第一部《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》中都规定有某些具体的社区矫正制度。如规定了唯一的限制自由刑主刑——管制刑，规定了既可独立适用又可以附加适用的附加刑剥夺政治权利，规定了缓刑、假释和监外执行等刑罚适用与执行制度。后来的新刑法和新刑诉法对上述具体刑罚制度还作了进一步的规范与完善，如明确规定罪犯居住地的公安机关对被判处管制、剥夺政治权利的罪犯和监外执行的罪犯执行刑罚，对被宣告缓刑、假释的罪犯实行监督考察；罪犯居住地的基层政权组织、所在单位及居住地的民众予以配合监督管理。遗憾的是，由于受绝对工具主义法律价值观的影响，我国的传统行刑制度总体上呈现重刑主义、监禁刑主义特征，而社区矫正在制度规定、实践力度、行刑效果等方面均处于附属地位，社区矫正法律规定不具有操作性、社区监督机制不健全、社区刑罚执行措施不到位，最终导致社区刑罚的式微趋向。与此同时，随着我国社会主义市场经济的逐步确立与深入发展，社会体制发生深刻转型，社会矛盾急剧激化，犯罪现象骤然剧增，监狱超押严重，人满为患，“二进宫”、“三进宫”犯人比例快速增长，监狱设施、经费、警力严重不足，监狱系统面临重重压力，监狱的安全稳定存在潜在威胁。监狱行刑社会化尝试和社区矫正试点探索呼之欲出，奉时而生。

2000年9月，上海市女子监狱对符合条件的罪犯探索实行“周末监禁”制度，取得了较好的行刑效果。2001年上海市政法委牵头，组织公、检、法、司和民政部门酝酿社区矫治试点工作，并于2002年8月，开始在徐汇区斜土路、普陀区曹杨新村和闸北区宝山路三个街道开展社区矫治试点工作。2003年1月，上海在总结试点经验的基础上，在徐汇区、普陀区和闸北区三个区全面开展社区矫治工作，2003年8月又扩大到浦东、卢湾两区。

2000年北京市法院刑事案件审判工作座谈会决定，依法对农民被告人适当多适用非监禁刑罚，配合相关部门落实非监禁刑的监管措施，探索多种有效的非监禁刑监管措施。2001年5月，密云县法院成立由主管院长牵头的“监管帮教小组”，强化对缓刑人员的监管教育工作。北京市在密云、房山等区开展的缓刑罪犯监管帮教试点工作，主要由法院直接执行社区矫正的试点实践，但法院审判任务繁重，疲于应付与日俱增的刑事案件而无力对社区服刑的缓刑人员加强监管，而且对判缓刑的外地罪犯无法实施监管教育，工作中存在“盲点”。此外，2002年8月，密云县还依托刑满释放、解除劳教人员安置帮教工作体系，开展对假释、监外执行罪犯探索实施社区矫正试点工作。

与此同时，司法部组成社区矫正制度研究课题组，对国内外的相关经验和做法进行了大量深入的调查研究，于2002年8月形成了《关于改革和完善我国社区矫正制度的研究报告》[3]，该报告深入地剖析了我国社区矫正制度的法律规定、适用执行情况及存在的问题，全面介绍了国外社区矫正的适用执行情况与发展趋势，并对改革和完善我国社区矫正的司法实践、法律规定、机构与队伍建设以及目标任务等提出了初步构想，得到了中央领导同志的高度重视。当时主管政法工作的中央政治局常委罗干批示：“社区矫正是一个方向，但从报告中可以看出，它涉及方方面面的问题，可以在法律许可的范围内，先进行一些试点。在试点中逐步通过有关部门解决有关的问题，包括修改立法的问题。”随后，司法部联合最高人民法院、最高人民检察院、公安部等有关部门，研究落实中央领导相关指示精神，组织开展社区矫正试点工作，并于2002年11月底在全国司法厅局长会议上正式提出“要积极稳妥地开展社区矫正的试点工作”。

（二）首批社区矫正试点工作正式启动

2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以后简称《启动试点通知》），确定北京、天津、上海、江苏、浙江、山东等省（市）为首批进行社区矫正工作的试点地区，这标志着我国社区矫正试点工作正式启动。同年8月，由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部参加的联席会议制度建立，为协调解决试点工作中遇到的重大问题提供了机制保障。

社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。启动试点通知明确规定了社区矫正的5类适用对象，即被判处管制的罪犯、被宣告缓刑的罪犯、被暂予监外执行的罪犯、被裁定假释的罪犯、被剥夺政治权利并在社会上服刑的罪犯。明确规定了社区矫正的3项具体任务，即监督管理、教育矫治和解困帮扶。

社区矫正作为一项新生事物，各试点地区在法律框架内积极探索推进。第一批试点的六个省（市）的主要做法是：首先选择本辖区内基层工作基础比较好的街道（乡、镇）进行，在总结积累经验的基础上不断扩大推广至全辖区；建立起由公安派出所、基层司法所、居民委员会及社区服刑人员（近）亲属组成的监督管理网络，依法加强对社区服刑人员的监督管理；以个案矫正为主，运用心理咨询、心理矫治等科学手段，实施分类、分阶段的教育矫治；按照“符合公共利益、社区服刑人员力所能及、可操作性强、易于监督检查”原则，组织社区服刑人员参加各种形式的公益劳动；采取就业技能培训、帮助解决低保等多种形式的帮困扶助工作，促进社区服刑人员顺利回归社会；积极组织专业机构、社会团体和社会志愿者参与对社区服刑人员的帮助教育；对服刑人员的表现加强日常考核，充分运用行政奖惩和司法奖惩手段，鼓励服刑人员悔罪改过，早日融入社会；公、检、法、司等相关部门通力合作，采取审前评估、联席会议等制度创新形式，既深化相互合作，又强化相互监督，不断推进社区矫正试点工作发展。首批试点所创造的“北京模式”在现行法律框架内开展社区矫正工作，对于具体的教育矫正与日常管理工作主要由司法助理员和抽调的监狱警察等专业司法人员负责，社工和志愿者则处于辅助地位，主要是协助专业司法人员对社区服刑人员进行解困帮扶。而“上海模式”则在政府主管部门指导下，以政府购买服务的方式，将具体的社区矫正工作交由与政府签订协议的社会非营利社团运作，充分发挥社会力量在社区矫正工作的积极作用。“北京模式”与“上海模式”基本代表了我国社区矫正试点启动以来的两种典型，成为其他省（区、市）效仿学习的榜样。

为了规范司法行政机关实施社区矫正工作，提高对社区服刑人员的教育改造质量，2004年5月9日，司法部结合司法行政工作实际，制定下发了《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》，进一步规范了社区矫正工作的机构、人员及其职责、社区服刑人员的接收制度、社区矫正措施、社区矫正终止制度等，并于附则中规定，各试点省（区、市）的司法厅（局）可依据本办法制定本地区社区矫正工作实施细则。六个首批试点省（市）因地制宜地制定了本地区的实施方案和具体的社区矫正工作措施制度，力保社区矫正试点工作在本地区的规范、有序运行。

（三）扩大社区矫正试点阶段

社区矫正工作符合行刑社会化和刑罚轻缓化的国际大趋势，并且对改革我国现行刑事法律的执行体制，形成侦查、起诉、审判、行刑职能分工合作、平衡制约、高效运行的科学体系，促进我国民主法制建设的进一步完善具有重要意义。首批试点工作开展以来，各试点地区转变观念、与时俱进，积极努力探索，基本形成党委、政府领导，司法行政机关负责组织实施，公检法司等相关部门紧密配合的工作格局，社区矫正工作以矫正质量为核心，积极争取社会资源和社会力量参与，融管理、教育与帮扶工作“三位一体”，取得了较好的法律效果和社会效果。2004年年底，社区矫正工作被列为我国司法体制和工作机制改革的重要内容，纳入到司法体制与工作机制改革的整体规划之中。

为了进一步推动社区矫正试点工作的深入开展，2005年1月20日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发《关于扩大社区矫正试点范围的通知》（简称《扩大试点通知》），将河北、内蒙古、黑龙江、安徽、湖北、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、重庆12个省（区、市）纳入第二批社区矫正试点地区，从而使社区矫正试点范围扩大到涵盖东、中、西部的18个省（区、市）。

首批试点的6个省（市）按照扩大试点通知要求，进一步总结经验、深化改革，将试点范围扩大到整个辖区，进行全面深入的探索和实践。北京[4]、上海[5]等试点工作启动较早的地区均在通知前已经将试点范围覆盖全辖区，江苏、浙江、山东、天津也在稳步推进试点工作，逐步扩大试点范围。在深化试点工作中，试点省（市）以矫正质量为核心，在制定《社区矫正工作实施细则》基础上，还先后制定了诸如社区服刑人员管辖、接收、衔接工作规定，社区矫正工作台账和矫正档案管理规定，社区矫正对象日常动态管理规定，社区矫正对象考核奖惩规定，社区矫正对象公益劳动管理规定等具体工作制度，不断总结经验，完善细化管理，提高社区矫正工作的能力与水平。

第二批试点的12个省（区、市）在充分调查研究和借鉴首批试点省（市）经验的基础上，结合本省（区、市）实际情况，迅速启动本地区试点工作，在现行法律制度的框架内进行积极探索，创造了丰富的新经验、新实践。如重庆市按照“抓住重点、突破难点、培育亮点、形成特点”的工作思路，采取“13589”工作模式，全力推进社区矫正试点工作。即执行一个办法：《重庆市社区矫正工作实施暂行办法》；建立三项机制：综合评估机制、分类管理机制和委托管理机制；实施五个一管控措施：每一日记载社区服刑人员行动方位和情况、每一周社区服刑人员必须按规定到司法所报告情况、每一月社区服刑人员要参加社区矫正机构组织的学习教育活动一次、每一月有劳动能力的服刑人员必须参加公益劳动1～2次、每季度社区服刑人员须向司法所交书面汇报材料一份；突出八个专题教育：身份意识主题教育、规章制度主题教育、认罪服法主题教育、坦白检举主体教育、法律常识主题教育、禁毒主题教育、心理健康主题教育和政策前途主题教育；九化工作目标：工作网路层次化、人员接受规范化、矫正方案个性化、帮困解难人性化、公益劳动多样化、正面引导典型化、管控考核分级化、解除矫正程序化、个人档案完整化。[6]四川省郫县创造性地开展工作，建立和实行了社区矫正判前调查评估双担保制度，既加强了政法部门在社区矫正中的配合与协调，实现了社区矫正的无缝对接，又加强了社区矫正工作的源头控制，使社区矫正工作得以向前延伸，夯实社区矫正工作基础，还为人民法院适用非监禁刑罚提供了参考依据，解决了多年困扰非监禁刑罚适用的机制痼疾。[7]黑龙江省在探索社区矫正试点工作中以提高矫正质量为核心，以完善制度为重点，以创新工作方式方法为手段，以最大限度减少重新犯罪为目标，结合本省实际，建立了“六化”工作模式，即组织建设网络化、队伍建设多元化、衔接工作规范化、教育方式多样化、监督管理制度化、帮扶解困社会化。[8]

（四）社区矫正工作在全国全面试行阶段

尽管2005年扩大试点通知仅将河北等12个省（区、市）列为第二批试点地区，事实上各地开展社区矫正试点工作的热情高涨，除了首批6省（市）和第二批12个省（区、市）按照通知要求开展社区矫正工作之外，辽宁、福建、吉林、云南、江西、宁夏、山西、青海和河南9省（区）在党委、政府领导下也先后开展了试点工作，截止到2009年10月，全国共有27个省（区、市）的208个地（市、州）、1309个县（市、区）、14202个乡镇（街道）开展了社区矫正试点工作，累积接收社区服刑人员35。8万人，解除矫正17。1万人。[9]

我国的社区矫正试点工作不仅符合当今世界行刑制度发展的趋势，也是社会文明进步的具体体现，有利于加快我国刑罚执行制度改革、创新、完善进程，对探索完善中国特色刑罚执行制度体系，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，构建社会主义和谐社会，维护社会和谐稳定具有重要意义。社区矫正工作走专群结合道路，充分调动了基层组织和民众参与监督和执行社区刑罚的热情和积极性；社区矫正工作以提高矫正质量为核心，制定个性化矫正方案，综合运用社会资源对社区服刑人员开展有针对性的教育矫治措施，提高了社区服刑人员的改造效果；社区矫正体现了刑罚的经济性原则，节约了我国本已捉襟见肘的刑罚资源与行刑成本，符合建设经济节约型社会的整体趋势；社区矫正工作体现了宽严相济的基本刑事政策，在强化监督考察的同时，注重教育矫治和帮困扶助，丰富充实了我国的非监禁刑罚执行内容，为完善中国特色非监禁刑罚执行制度进行了有益的探索。社区矫正试点工作实践证明，社区矫正符合我国现阶段的经济社会发展要求，符合人民群众对社会和谐稳定的需要，是符合我国国情的非监禁刑罚执行制度。为了进一步推动社区矫正工作的深入发展，经中央政法委批准，最高人民法院、最高人民检察院、公安部与司法部联合下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》（简称《全面试行意见》），决定从2009年起在全国试行社区矫正。当前，社区矫正试点工作正在全国各地如火如荼地开展。

我国社区矫正工作采取的是“先试点后立法”的路径。随着试点工作的深入推进，修改刑事基本法律及制定专门的社区矫正法的任务显得非常迫切。2008年，中共中央转发的中央政法委员会《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，明确提出要求“推进社区矫正立法工作”。国家把社区矫正立法任务摆上日程，是对社区矫正试点工作最大的肯定，立法的过程也是推动社区矫正工作深入发展的过程。为此，作为社区矫正工作的指导管理部门，司法部于2008年成立了社区矫正立法工作小组和社区矫正立法专家咨询组，重点推进社区矫正立法工作，并基本确立了从两个方面同时推进社区矫正立法的思路：一是认真总结社区矫正试点经验，研究建立适合我国国情的社区矫正法律制度，加快起草修改《刑法》、《刑事诉讼法》等刑事基本法，确立社区矫正基本法律制度，推动人大法工委尽早启动两法修改工作，同时积极研究加快起草制定专门的《社区矫正法》，对社区矫正工作长远健康发展提供保障。二是认真总结社区矫正试点经验，把实践中形成的切实可行的经验，上升为规章制度和政策性文件，并会同有关部门抓紧研究制定《社区矫正实施办法》，进一步规范完善社区矫正执行制度。2011年2月，《刑法修正案（八）》已经十一届全国人大常委会十九次会议审议通过，明确规定依法实行社区矫正，并于5月1日正式实施。《刑事诉讼法修正案》于2013年1月1日正式实施，明确规定了社区矫正的法律地位，“两院两部”于2012年1月10日出台了《社区矫正实施办法》，该法案由司法部起草，于2012年3月1日在全国实施。而国务院法制办牵头负责的《社区矫正法（草案稿）》正在进行进一步的深入调研与论证。社区矫正立法工作目前正处于全面推进的重要时期。

二、我国社区矫正工作面临的困难与问题

从刑法发展史上来看，刑罚的历史是一个由重趋轻的发展史，从普遍使用肉刑和死刑到现代意义的监禁刑，20世纪50年代以后又进一步向大量适用包括社区矫正在内的非监禁刑罚措施发展，体现了人类社会文明发展和进步的要求。联合国《公民权利与政治权利公约》、《囚犯待遇最低限度标准》、《联合国少年司法最低限度标准规则》等许多国际性文件，都倡导把监禁作为最后一种迫不得已的手段使用，提出“囚犯的待遇不应侧重于把他们排斥于社会之外，而应注重他们继续成为组成社会的成员”[10]。社区矫正作为一种在社区中对罪犯执行刑罚和监督考验的措施，随着刑罚执行社会化的发展，社区矫正正被许多国家所采用。

（一）我国社区矫正发展情况

我国社区矫正是指将符合法定条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织和社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，促其顺利回归社会的一种刑罚执行制度。2003年，我国首先在北京、江苏、上海、天津、山东、浙江6个省（市）开展社区矫正试点工作，2005年试点扩大到18个省（区、市），另有吉林等9个省（区）在党委、政府领导下主动开展了试点。2009年经中央批准，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部在北京召开全国社区矫正工作会议，并联合下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，部署社区矫正在全国范围内试行工作。2010年社区矫正工作在全国各省、自治区、直辖市稳步推开。

开展社区矫正试点工作以来，各地司法行政机关在党委、政府的领导下，充分发挥职能作用，与有关部门加强协作，合力推进社区矫正工作深入发展，建立起社会监督、管理、教育矫正机制，提高罪犯教育改造质量，减少脱管漏管现象，为促进经济平稳较快发展创造了良好的社会环境。社区矫正工作贯彻落实了宽严相济的刑事政策，按照中央司法体制与工作机制改革的要求初步建立起了中国特色非监禁刑罚执行制度体系，取得了较好的法律效果和社会效果。

自2011年5月1日起施行的《刑法修正案（八）》，在我国刑事法律中第一次对社区矫正制度作了明确规定，是对多年来司法行政机关牵头组织、具体实施社区矫正工作的肯定与法律确认，是贯彻落实宽严相济刑事政策的一项重要举措，是中央司法体制和工作机制改革的一项重要成果，标志着社区矫正工作进入到一个新的发展阶段。

（二）我国社区矫正工作面临的困难障碍

作为刑罚执行制度改革的一种尝试，我国社区矫正工作在中央的统一部署下采用了先试点后立法的做法。7年来，各级司法行政机关摸着石头过河，不断改革创新，为社区矫正工作的改革发展积累了丰富的经验，取得了较好的法律效果和社会效果。社区矫正工作符合现阶段我国经济社会发展的要求，符合民众对社会和谐稳定的现实需要，因此也得到各级党委政府的高度重视，各地开展社区矫正工作的积极性非常高，推进力度非常大，发展的形势非常快。但社区矫正工作面临的挑战，需要克服的困难和障碍依然很多，在立法、机构、队伍、保障等方面存在的问题也不容忽视。

1。社区矫正工作尚没有实现全面覆盖

据统计，截至2010年12月底，社区矫正工作已经在全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的304个地（市、州）、2053个县（市、区）和26676个乡镇（街道）展开。但是，社区矫正工作并没有全面覆盖，31个省（区、市）当中，仅有北京、上海、江苏、浙江、重庆、天津、湖北、安徽、云南、河北、内蒙古、海南、山西13个省（区、市）在全辖区开展社区矫正工作，仍有18个省区没有全面开展，有的省区工作进度严重滞后，只是刚刚启动试点工作，工作内容没有实质进展，成效尚未形成。而开展社区矫正工作的地（市、州）、县（市、区）、乡镇（街道）分别占全国建制数的91%、72%、65%，也就是说，还有9%的地（市、州）、28%的县（市、区）和35%的乡镇（街道）尚未开展社区矫正工作。需要特别指出的是，即使是在全辖区开展社区矫正的地方，有的地区社区矫正工作并没有覆盖全部社区矫正对象，出于确保试点时期安全稳定的考虑，有的地方在接收社区矫正人员时要求人档齐全，对于那些因为历史原因人档分离的监外执行罪犯，也就是说见人不见档、见档不见人的罪犯，因手续不齐全而无法接收。而这一部分人数量不小，其对社会安全稳定的潜在影响不可估知。如果说在试点期间这么做属权宜之计的话，那么在《刑法修正案（八）》明确规定依法实行社区矫正，并于5月1日正式实施之后，对于人档分离的监外执行对象，还需要相关部门进一步加强协作配合，做好脱漏追查与材料补增工作，尽量纳入社区矫正中，确保社会安全稳定。《刑法修正案（八）》的顺利通过，既是对司法行政机关多年来社区矫正工作的肯定，同时也赋予了明确的法律责任。刑罚的性质要求我们必须依法办事，要求我们要平等对待犯罪人，不容许对一部分犯罪人绳之以法，而任由另一部分犯罪人逍遥法外。

2。社区矫正机构队伍建设和经费保障尚需进一步加强